Projektligji "Për lobimin"

Jo,totalisht kunder

Projekt ligji “Për lobimin”
Vlerësim nga ALTAX, duke identifikuar mundësitë për përmirësim

Duke pasur parasysh nevojen per një analizë të detajuar të Projekt-ligjit për Lobimin në Shqipëri, si dhe duke u bazuar në praktikat e mira ndërkombëtare dhe rekomandimet e institucioneve si Këshilli i Evropës dhe Komisioni Evropian, po paraqes një vlerësim për secilin nen të ligjit, duke identifikuar mundësitë për përmirësim dhe nevojën për harmonizim me standardet ndërkombëtare.

KREU I – DISPOZITAT E PËRGJITHSHME
Neni 1 – Objekti
Ky nen përcakton qëllimin e ligjit për të rregulluar ushtrimin e lobimit dhe për të siguruar transparencë në proceset e vendimmarrjes publike.
Mendimi jonë për përmirësim
Për të përmirësuar këtë dispozitë, mund të shtohet një referencë direkte për angazhimin e Shqipërisë në kuadër të angazhimeve të saj ndërkombëtare, siç janë rekomandimet e Këshillit të Evropës dhe Komisionit Evropian, për të forcuar legjitimitetin dhe kredibilitetin e ligjit.
Neni 2 – Qëllimi
Ky nen përcakton qëllimin e ligjit për të rritur transparencën dhe llogaridhënien në proceset e vendimmarrjes publike.
Mendimi jonë për përmirësim
Një përmirësim i mundshëm do të ishte përfshirja e një mekanizmi të pavarur mbikëqyrës, si një Agjenci Kombëtare për Transparencën e Lobimit, e ngjashme me praktikat e vendeve të tjera të BE-së, për të siguruar një mbikëqyrje më efektive dhe të paanshme.
Neni 3 – Fusha e veprimit
Ky nen përcakton se kush janë subjektet e ligjit.
Mendimi jonë për përmirësim
Për të përmirësuar këtë dispozitë, mund të shqyrtohet zgjerimi i fushës së veprimit për të përfshirë edhe lobistët e huaj që veprojnë në Shqipëri, për të parandaluar ndikimet e jashtme të padeklaruara dhe për të përputhur ligjin me praktikat ndërkombëtare.
Neni 4 – Përkufizime
Ky nen përcakton përkufizimet e termave kyç.
Mendimi jonë për përmirësim
Për të përmirësuar këtë dispozitë, mund të shqyrtohet përfshirja e një përkufizimi të qartë për "lobimin e huaj", për të adresuar ndikimet e mundshme të jashtme dhe për të përputhur ligjin me praktikat ndërkombëtare.
Neni 5 – Parime të përgjithshme
Ky nen përcakton parimet themelore të ligjit.
Mendimi jonë eshte i njejte me ate te shprehur te neni 2 me lart


KREU II – KUSHTET PËR USHTRIMIN E LOBIMIT DHE KRITERET NDALUESE
Neni 6 – Kushtet për ushtrimin e lobimit
Ky nen përcakton kushtet për ushtrimin e lobimit.
Mendimi jonë për përmirësim
Për të përmirësuar këtë dispozitë, mund të shqyrtohet përfshirja e një kërkese për regjistrim të detyrueshëm për çdo lobist, për të siguruar transparencë dhe përputhje me praktikat ndërkombëtare.
Neni 7 – Kriteret detyruese për ndalimin e lobimit
Ky nen përcakton kriteret për ndalimin e lobimit.
Mendimi jonë për përmirësim
Një përmirësim i mundshëm do të ishte përfshirja e një liste të qartë dhe të detajuar të shkeljeve që çojnë në ndalimin e lobimit, për të siguruar një zbatim më të qartë dhe të parashikueshëm të ligjit.
Neni 8 – Veprimtari që nuk konsiderohen lobim
Ky nen përcakton veprimtaritë që nuk konsiderohen lobim.
Mendimi jonë për përmirësim
Një përmirësim i mundshëm do të ishte përfshirja e një liste të qartë dhe të detajuar të veprimtarive që përjashtohen nga rregullat e lobimit, për të shmangur keqinterpretimet dhe për të siguruar një zbatim më të qartë të ligjit.

KREU III – REGJISTRIMI DHE HEQJA NGA REGJISTRI I LOBIMIT
Neni 9 – Regjistri i Lobimit
Ky nen përcakton krijimin e një regjistri të lobistëve.
Mendimi jonë për përmirësim
Një përmirësim i mundshëm do të ishte përfshirja e një kërkese për regjistrim të detyrueshëm për çdo lobist, për të siguruar transparencë dhe përputhje me praktikat ndërkombëtare.
Neni 10 – Funksionet e KDIMDP
Ky nen përcakton funksionet e KDIMDP-së.
Mendimi jonë për përmirësim
Një përmirësim i mundshëm do të ishte përforcimi i kapaciteteve të KDIMDP-së, përfshirë trajnimin e stafit dhe rritjen e burimeve financiare, për të siguruar një mbikëqyrje më efektive dhe të paanshme të lobimit.
Neni 11 – Përmbajtja e Regjistrit të Lobimit
Ky nen përcakton përmbajtjen e regjistrit të lobimit.
Mendimi jonë eshte i njejte me ate te shprehur te neni 9 me lart
Neni 12 – Kërkesa për regjistrim
Ky nen përcakton kërkesat për regjistrim.
Mendimi jonë eshte i njejte me ate te shprehur te neni 9 me lart
Neni 13 – Refuzimi i regjistrimit
Ky nen përcakton arsyet për refuzimin e regjistrimit.
Neni 14 – Heqja nga regjistri
Ky nen përcakton arsyet për heqjen nga regjistri.
Mendimi per te dy nenet
Një përmirësim i mundshëm do të ishte përfshirja e një liste të qartë dhe të detajuar të shkeljeve që çojnë në heqjen nga regjistri, për të siguruar një zbatim më të qartë dhe të parashikueshëm të ligjit.

KREU IV – KRYERJA E VEPRIMTARISË SË LOBIMIT, TË DREJTAT DHE DETYRIMET E LOBISTËVE
Neni 15 – Kontrata për lobim
Ky nen përcakton kërkesat për kontratat e lobimit.
Neni 16 – Informacioni mbi përfituesin e lobimit
Ky nen përcakton kërkesat për informacionin mbi përfituesin e lobimit.
Neni 17 – Detyrimi për bashkëpunim i përfituesit
Ky nen përcakton detyrimin për bashkëpunim të përfituesit.
Mendimi jonë eshte i njejte per te tre nenet me ate te shprehur te neni 9 me lart
Neni 18 – Mbledhja dhe deklarimi i të ardhurave nga aktiviteti i lobimit
Ky nen është i rëndësishëm për transparencën fiskale dhe për të shmangur konfliktet e interesit.
Mendimi jonë për përmirësim
Duhet të specifikohet qartë forma dhe frekuenca e deklarimit (p.sh., tremujor apo vjetor), dhe të harmonizohet me ligjet fiskale shqiptare dhe praktikat e vendosur në vende të BE-së, si SHBA apo Mbretëria e Bashkuar. Mund të përfshihet edhe një dispozitë për auditim të detyrueshëm të të ardhurave të lobistëve.
Neni 19 – Mbrojtja e informacionit të ndjeshëm
Parashikohet ruajtja e konfidencialitetit të disa informacionit për të mos cenuar sekretin tregtar apo privatësinë.
Mendimi jonë për përmirësim
Duhet të specifikohet qartë çfarë lloj informacioni përjashtohet dhe të përputhet me standardet e GDPR, duke shmangur interpretime të hapura që mund të lehtësojnë fshehjen e aktiviteteve të dyshimta.
Neni 20 – Konflikti i interesit
Identifikimi i konflikteve të interesit është i dobishëm për parandalimin e ndikimeve të padrejta në vendimmarrje.
Mendimi jonë për përmirësim
Nenit mund t’i shtohet një dispozitë që detyron lobistët dhe përfituesit të raportojnë çdo lidhje familjare ose financiare me zyrtarë publikë, duke u inspiruar nga modeli britanik dhe ai francez për regjistrimin e konflikteve të interesit.
Neni 21 – Sanksionimi për shkelje
Nen i rëndësishëm për zbatimin e ligjit.
Mendimi jonë për përmirësim
Duhet specifikuar qartë shkalla e gjobave, ndalimi i veprimtarisë për periudha të caktuara, dhe mekanizmat e apelimit, duke u bazuar tek praktikat ndërkombëtare. Mund të krijohet një sistem pikësh që kumulohet sipas shkeljeve.

KREU V – MBIKËQYRJA DHE RREGULLAT E TRANSPARENCËS
Neni 22 – Autoriteti mbikëqyrës
Përcaktohet autoriteti i KDIMDP-së për mbikëqyrjen e lobimit.
Mendimi jonë për përmirësim
Duhet të përfshihet një dispozitë për pavarësinë funksionale dhe buxhetore të autoritetit, për të shmangur ndikime politike. Mund të merret shembull nga modelet e vendeve nordike ose Hollanda, ku autoriteti mbikëqyrës ka status të pavarur.
Neni 23 – Raportimi publik dhe transparenca
Raportimi është thelbësor për llogaridhënie dhe besueshmëri.
Mendimi jonë për përmirësim
Duhet përcaktuar një platformë online ku publiku mund të aksesojë informacionin në kohë reale për aktivitetin e lobistëve, përfituesit dhe shumat e deklaruara.
Neni 24 – Inspektimet dhe kontrolli
Inspektimet janë të nevojshme, por duhet të balancohen me të drejtën për privatësi dhe sekrete tregtare.
Mendimi jonë për përmirësim
Duhet specifikuar procedura, kush mund të kryejë inspektimin, si dhe të definohen sanksionet për mosbashkëpunim, duke u frymëzuar nga praktikat e Komisionit Evropian për lobimin.

KREU VI – SANKSIONET DHE MASAT
Neni 25 – Llojet e sanksioneve
Përfshin gjoba, pezullime dhe ndalime.
Mendimi jonë për përmirësim
Duhet krijuar një shkallë graduale të sanksioneve dhe mekanizma për apelim, për të shmangur arbitraritetin dhe për të përputhur ligjin me praktikat e BE-së.
Neni 26 – Masat e përkohshme
Masat e përkohshme janë të dobishme për parandalimin e dëmit.
Mendimi jonë për përmirësim
Duhet përcaktuar qartë kriteret për vendosjen e masave të përkohshme dhe afatet kohore të tyre.
Neni 27 – Zbatimi i sanksioneve
Qartësia e procedurave të zbatimit është kyçe.
Mendimi jonë për përmirësim
Duhet përfshirë një dispozitë që sanksionet të mund të ekzekutohen pa vonesa, me mekanizma monitorimi nga KDIMDP.

Ne kuader te ketij procesi te Kinsuktimit Oubkik te ketij projektligji, komentet e mia mund te permblidhen si me poshte (referuar formatit te pyetjeve te listuara ne dokumentin: “Dokumenti Konsultativ”):

Pyetja 1. A mendoni se përmbajtja e projektligjit mund të arrijë objektivat e synuara?

Projektligji përbën një hap të rëndësishëm drejt krijimit të një kuadri ligjor për transparencën e lobimit në Shqipëri. Ai përfshin disa elemente të nevojshme, si regjistrimi i lobistëve, mbikëqyrja nga Komisioneri për të Drejtën e Informimit dhe Mbrojtjen e të Dhënave Personale (KDIMDP), si dhe ndalimet lidhur me konfliktet e interesit.

Megjithatë, në formën aktuale projektligji nuk e arrin plotësisht objektivin e transparencës dhe integritetit në proceset e vendimmarrjes publike, për shkak të disa kufizimeve në përkufizime dhe fushën e zbatimit:

Neni 4 (“Përkufizime”) dhe Neni 6 (“Kushtet për ushtrimin e lobimit”) kufizojnë veprimtarinë e lobimit vetëm tek personat e regjistruar si lobistë të jashtëm, duke përjashtuar praktikisht lobimin e brendshëm (in-house), që zhvillohet nga kompani, shoqata apo organizata për interesat e tyre. Kjo bie ndesh me praktikat më të mira ndërkombëtare (OECD, BE, Kanada), ku të gjitha format e lobimit — si të jashtme, ashtu edhe të brendshme — përfshihen në regjistra dhe janë subjekt transparence.

Neni 24 (“Parandalimi i konfliktit të interesit”) ndalon lobistin të lobojë për çështje ku ka interes të drejtpërdrejtë personal. Kjo ndalesë, në formën aktuale, mund të interpretohet si ndalim për një kompani apo organizatë që të përfaqësojë interesat e veta legjitime. Në shumicën e vendeve demokratike, lobimi për interesat e veta lejohet, për sa kohë është transparent dhe nuk krijon konflikte të shumëfishta interesi.

Neni 15 kërkon që lobisti të ketë një kontratë të regjistruar me përfituesin përpara se të ushtrojë lobimin. Kjo është e përshtatshme për lobistët e jashtëm, por jo për rastet e lobimit të brendshëm, ku marrëdhënia kontraktuale nuk ekziston.


Për këto arsye, objektivat e transparencës dhe llogaridhënies nuk arrihen plotësisht nëse ligji nuk përfshin të gjitha format e lobimit.



Pyetja 2. A mendoni se ka elementë të tjerë që duhet të përfshihen në këtë projektligj?

Po. Për të përmbushur standardet e OECD-së dhe të Bashkimit Evropian për transparencë dhe integritet, projektligji duhet të përfshijë këto elemente shtesë:

1. Përfshirja e lobimit të brendshëm (in-house)
Të ndryshohet Neni 4 dhe Neni 6 për të përfshirë shprehimisht edhe personat juridikë që ushtrojnë lobim për interesat e tyre.

Propozim formulimi:
“Lobim” nënkupton çdo veprimtari të ndërmarrë nga persona fizikë ose juridikë, qoftë për llogari të vet apo të një pale tjetër, me qëllim ushtrimin e ndikimit në proceset e vendimmarrjes publike.”


2. Publikimi i të dhënave financiare bazë në Regjistrin e Lobimit
Aktualisht Neni 11 dhe Neni 15 parashikojnë që kontratat e lobimit dhe shumat e shpërblimit të mos publikohen.
Sipas praktikave të BE-së dhe OECD-së, duhet të publikohet të paktën një përmbledhje e shpenzimeve ose e vlerës financiare të lobimit, për të mundësuar gjurmimin e ndikimit ekonomik të lobimit në politikat publike.

Shembull praktik: Regjistri i Transparencës i BE-së dhe ai i Kanadasë kërkojnë deklarimin e buxheteve vjetore të lobimit ose të nivelit të kompensimit, brenda intervaleve të përcaktuara.


3. Parashikimi i Nxitesve (Triggers) alternativë për regjistrim (përtej kontratës)

Përveç kontratës (Neni 15), ligji duhet të pranojë si Nxites për regjistrim edhe:

të qenit i punësuar/angazhuar për të kryer lobim (employed/retained) - U.S. Lobbying Disclosure Act përdor këtë nxites (“employed or retained to make a lobbying contact” si të detyrueshëm për regjistrimin brenda 45 ditëve).

Hyrjen në një angazhim/undertaking (Canada: consultant lobbyists duhet të regjistrohen brenda 10 ditëve nga lidhja e një undertaking/kontrate me klientin; in-house regjistrohen brenda 2 muajve nga arritja e pragut ku lobimi bëhet pjesë e detyrave të punës).

kontakti i parë lobues — në disa sisteme, momenti i parë i kontaktit zyrtar aktivizon detyrimin për regjistrim (p.sh. SHBA, 45 ditë).


Shtimi i këtyre Nxitesve (triggers) mbron ligjin nga praktika e shmangies (p.sh. moslidhja e kontratave, përdorimi i stafit in-house pa regjistrim) dhe përputhet me rekomandimet e OECD për të kapur të gjitha format e ndikimit.


4. Shtimi i stimujve pozitivë për regjistrimin dhe transparencën
Projektligji mbështetet vetëm te gjobat dhe ndëshkimet (shih Neni 28). Në përputhje me praktikat ndërkombëtare, regjistrimi mund të lidhet me stimuj proceduralë, si:
të drejtë për pjesëmarrje në dëgjesa publike dhe konsultime vetëm për lobistët e regjistruar;
njoftime të personalizuara për proceset e konsultimit publik për lobistët e regjistruar;
certifikatë transparence që rrit besueshmërinë e subjekteve në raport me institucionet publike.


5. Sqarimi i konfliktit të interesit
Neni 24 duhet të përqendrohet në ndalimin e përfaqësimit të interesave të kundërta ose në përdorimin e informacionit jo publik, por jo të ndalojë lobimin për interesin e vet legjitim.

Propozim formulimi:
“Lobisti nuk mund të përfaqësojë njëkohësisht interesa të kundërta në të njëjtën çështje, ose të ushtrojë veprimtari lobimi që krijon konflikt ndërmjet interesit të tij personal dhe detyrimeve profesionale.”



Pyetja 3. Lutem, jepni propozimet tuaja, nëse ato janë të ndryshme nga sa propozuar në projektligj.

Propozime konkrete për përmirësim:

1. Ndryshim i Nenit 4 dhe Nenit 6

Të përfshihet lobimi i brendshëm (nga kompani, shoqata, OJF etj.) si pjesë e ligjit.

Të sqarohen kategoritë e subjekteve që kanë detyrimin për t’u regjistruar, pavarësisht nëse kanë kontratë me palë të treta apo jo.


2. Rishikim i Nenit 15 (Kontrata e lobimit)

Të mbetet detyrim për lobistët e jashtëm, por të shtohet një mekanizëm alternativ regjistrimi për lobistët e brendshëm (p.sh. në bazë të deklarimit të brendshëm ose të kontakteve të kryera).


3. Plotësim i Nenit 11 (Transparenca e të dhënave në Regjistër)

Të publikohet të paktën një përmbledhje e të dhënave financiare (intervali i pagesës, buxheti i lobimit, burimi kryesor i fondeve), duke mbrojtur të dhënat konfidenciale tregtare.


4. Shtesë në Nenin 28 (Sanksionet administrative)

Krahas gjobave, të parashikohen stimuj pozitivë për regjistrim, si:

mundësia për pjesëmarrje në proceset e konsultimit publik;

përparësi për regjistrimin në aktivitete zyrtare;

publikimi i listës së lobistëve të certifikuar në faqen e institucioneve publike.



5. Riformulim i Nenit 24 (Konflikti i interesit)

Të sqarojë se lobimi për interesin e vet nuk përbën konflikt, për sa kohë është i deklaruar dhe transparent.



Ne përfundim, Projektligji është një bazë e mirë fillestare, por për të përmbushur qëllimin e tij për transparencë, integritet dhe llogaridhënie, është thelbësore të: përfshijë të gjitha format e lobimit (jo vetëm të jashtmit me kontratë); të publikojë të dhëna minimale financiare në regjistër; dhe të krijojë një sistem që kombinon detyrime ligjore me stimuj pozitivë për transparencë dhe pjesëmarrje.

Të nderuar,

Komiteti Shqiptar i Helsinkit (KShH) është njohur me konsultimin e publikuar për Projektligjin “Për Lobimin”. Në vjimësi, gjejmë rastin të përcjellim disa mendime dhe sugjerime që mund t’i shërbejnë përmirësimit të mëtejshëm të këtij projektligji.

Ky projektligj ka si objekt rregullimin e mënyrës dhe kushtet për ushtrimin e veprimtarisë së lobimit, si dhe organizimin, regjistrimin dhe mbikëqyrjen e tij, me qëllim sigurimin e transparencës, integritetit dhe përgjegjshmërisë gjatë zhvillimit të kësaj veprimtarie, si dhe si qëllim sigurimin e transparencës, integritetit dhe llogaridhënies në proceset e vendimmarrjes publike, nëpërmjet rregullimit të ushtrimit të veprimtarisë së lobimit pranë institucioneve publike të Republikës së Shqipërisë. (referuar nenit 1 dhe 2 të projektligjit).
Sipas relacionit shpjegues, projektligji “Për Lobimin” është pjesë përbërëse e paketës ligjore “Antikorrupsion”, që zbatohet në kuadër të politikave shtetërore për forcimin e integritetit publik dhe parandalimin e korrupsionit, të përcaktuara në Udhërrëfyesin për Shtetin e së Drejtës, të miratuar me vendimin nr. 736, datë 13.12.2023, të Këshillit të Ministrave. Ky dokument shënon një nga pikët hyrëse të grupkapitullit “Themeloret” në kuadrin e negociatave për anëtarësimin e Shqipërisë në Bashkimin Evropian. Po ashtu, projektligji është konceptuar në përputhje me standardet ndërkombëtare dhe praktikat më të mira evropiane për rregullimin e lobimit. Ai mbështetet në analizën ligjore paraprake të kryer nga Drejtoria e Përgjithshme e Antikorrupsionit, në bashkëpunim të ngushtë me asistencën teknike të Këshillit të Evropës në Tiranë, dhe reflekton përputhshmëri me Rekomandimin CM/Rec(2017)2 të Komitetit të Ministrave të Këshillit të Evropës dhe Rekomandimin e OECD-së mbi Transparencën dhe Integritetin në Lobim dhe Ndikim.
Kjo oponencë ofron një analizë dhe disa sugjerime kryesisht lidhur me: (i) A preken organizatat e shoqërisë civile nga ky projektligj? Nëse po, në cilën formë? (ii) A janë ndërhyrjet në përputhje me angazhimet e shtetit shqiptar, në raport me instrumenta ndërkombëtarë të ratifikuara apo ku kemi aderuar, apo si përqasje me legjislacionin e BE-së? (iii) A janë këto ndërhyrje proporcionale dhe a e prekin ato thelbin e lirisë së organizimit? (iv) A i plotëson projektligji standardet kushtetuese të cilësisë dhe parashikueshmërisë në vështrim të sigurisë juridike, si dhe standarde dhe parime kushtetuese të lidhura me të drejtat e njeriut?

Duhet theksuar se kjo oponencë është realizuar bazuar në projektligjin, relacionin e paraqitur për konsultim nga Kuvendi në faqen zyrtare të Konsultimeve Publike, si dhe standardet ndërkombëtare dhe praktikat mbi lobimin.

Fillimisht, mund të thuhet që projektligji i propozuar reflekton nevojë për rregullim të veprimtarisë lobuese, por megjithatë, KShH vlerëson se ky projektligj ka nevojë për rregullime të mëtejshme në raport me qartësinë juridike, gjetjen e ekuilibrit ndërmjet parimit të transparencës dhe ruajtjes së informacionit sekret tregtar apo personal, të mbrojtur nga legjislacioni shqiptar, parimit të mosdiskriminimit, si dhe lirisë së organizimit të shoqërisë civile.

Konkretisht, në nenin 4/2 të projektligjit jepet përkufizimi i lobimit, për sa vijon: “Lobim” nënkupton çdo veprimtari të ndërmarrë me qëllim ushtrimin e ndikimit në proceset e vendimmarrjes publike, legjislative ose politikëbërëse, përmes çdo forme komunikimi apo takimeve formale ose joformale, me zyrtarë publikë, nga persona fizikë ose juridikë që përfaqësojnë interesa të caktuara.

Duke iu referuar edhe Rekomandimit CM/Rec(2017)2 të Komitetit të Ministrave të Këshillit të Evropës, lobimi përkufizohet si veprimtari e realizuar përmes komunikimit, por pa specifikuar komunikimin përmes takimeve formale dhe informale. Konkretisht në rekomandim jepet përkufizimi se “Lobim” do të thotë promovimi i interesave specifikë përmes komunikimit me nëpunës publikë, si pjesë e një veprimi të strukturur dhe të organizuar, me qëllim ndikimin e procesit vendimmarrës. (përkthim i KSHH). Ndërkohë, tek Shpjeguesi i Rekomandimit, sugjerohen edhe takimet informale, si drekat, telefonatat, (pika 13, faqe 16, e Shpjeguesit, për më tepër, i disponueshëm online:
https://search.coe.int/cm#{%22CoEIdentifier%22:[%220900001680700a40%22],%22sort%22:[%22CoEValidationDate%20Descending%22]})

Network-u informal mes bizneseve të mëdha dhe zyrtarëve publikë mund të përbëjë influencë të paligjshme mbi proceset vendimmarrëse. Për shembull, një studim mbi grupet e interesit, dhe strategjitë lobuese tregon se bizneset përdorin “strategji të brendshme” përmes kontakteve të drejpërdrejtë me vendimmarrësit pas dyerve të mbyllura, ndryshe nga OJF-të, që veprojnë me marrëdhënie publike të hapura dhe fushata, të cilat janë tipike për veprimtarinë e tyre. Nëse lobimi është rregulluar dobët dhe në mënyrë të vakët, mund të pasjellë edhe veprimtari të paligjshme si: marrje rushfeti, korrupsion politik, deri dhe kapje të shtetit”. (Shih për më tepër Amnesty International “Lobying Regulations and civil society organizations”, faqe.3, Dhjetor 2023, e disponueshme online:
https://knowledgehub.transparency.org/assets/uploads/helpdesk/Lobbying-regulations-and-CSOs_2023_PR.pdf)

Në vlerësimin tonë, në nenin 4/2 të sipërcituar, koncepti i “takimeve joformale” duhet hequr, pasi në kontekstin shqiptar, nëse ligjërohet organizimi i takimeve të tilla, ato mund të përbëjnë premisë për ushtrim ndikimi të paligjshëm. Për më tepër, takimet informale, nuk mund të jenë të dokumentueshme apo të detyrueshme për regjistrim, ndaj dhe mund të lënë vend për konsumim të veprave penale të lidhura me ndikimin e paligjshëm ose korrupsionin.

Në nenin 4/3 të projektligjit, parashikohet përkufizimi i “lobistit” si çdo person fizik i regjistruar si lobist, si dhe çdo person juridik që ushtron veprimtari lobimi përmes një lobisti të regjistruar, i cili, kundrejt shpërblimit ose në interes të drejtpërdrejtë, zhvillon veprimtari me qëllim ndikimin në hartimin, miratimin, ndryshimin ose zbatimin e legjislacionit, politikave publike ose vendimmarrjeve administrative, përmes komunikimit me zyrtarë publikë. Nga ana tjetër, neni 6 i projektligjit e parashikon në mënyrë më të qartë se veprimtaria e lobimit ushtrohet nga persona fizikë ose juridikë, vendas ose të huaj, të cilët janë të regjistruar në Regjistrin e Lobimit, në përputhje me parashikimet e këtij ligji.

Në vështrim të parë, neni 4/3 i projekligjit, kuptohet si detyrim për regjistrim i një lobisti si person fizik, ndërsa personi juridik, (psh. studio avokatie, organizata jofitimprurëse, organizata profesionale, shoqëri tregtare, etj), do duhet të ushtronte veprimtari përmes një lobisti të regjistruar, si pjesë të tyre në mënyrë që t’u lejohet ushtrimi i një aktiviteti lobimi, (in house). Duke iu referuar Rekomandimit CM/Rec(2017)2 të Komitetit të Ministrave të Këshillit të Evropës, lobisti përkufizohet si çdo person fizik si dhe çdo person juridik që ushtron veprimtari lobimi. Ndërkohë në Shpjeguesin e Rekomandimit CM/Rec(2017)2 të Komitetit të Ministrave të Këshillit të Evropës, sqarohet se do të konsiderohen lobues; (i) konsulentët lobues, që veprojnë për llogari të të tretëve, (ii) lobues të punësuar brenda personave juridikë tregtarë (in house), (iii) organizata që përfaqësojnë interesa profesionalë dhe sektorialë. (shih Shpjeguesin e Rekomandimit, i disponueshëm në: https://search.coe.int/cm#{%22CoEIdentifier%22:[%220900001680700a40%22],%22sort%22:[%22CoEValidationDate%20Descending%22]})

Ne vlerësojmë se nenit 4/3 i duhet hequr togfjalëshi “përmes një lobisti të regjistruar”, pasi duket sikur i kushtëzon OJF-të dhe organizata të tjera profesionale apo tregtare në ushtrim veprimtarie lobimi përmes një lobisti, dhe të qëndrojë përkufizimi si në Rekomandimin CM/Rec(2017)2, pa këtë togfjalësh, ose të bëhet e qartë, që OJF–të nuk kanë nevojë për lobist të regjistruar, ato vetë mund të ushtrojnë veprimtari lobimi, mjaft të kenë një kontratë të tillë për aktivitetin përkatës. Gjithashtu, duke qenë se projektligjit i mungon koncepti i lobuesit, por me specifikat përkatëse, sipas seksionit B të përkufizimeve mbi “aktivitetet subjekt i rregullimeve”, të Rekomandimit CM/Rec(2017)2, do të duhej të qartësohet dhe të detajohet me kategori se cilët mund të jenë lobistë.

Po ashtu në nenin 4/3 të projektligjit, është shtjelluar se çfarë rezultati synohet përmes lobimit, duke specifikuar se lobisti zhvillon veprimtari me qëllim ndikimin në hartimin, miratimin, ndryshimin ose zbatimin e legjislacionit, politikave publike ose vendimmarrjeve administrative, përmes komunikimit me zyrtarë publikë, që në disa raste mbivendoset me veprimtarinë e OJQ-ve, të cilat si pjesë të projekteve të tyre, kanë pikërisht këtë lloj veprimtarie, ndaj dhe si e tillë, nga ligjvënësi duhet bërë e qartë, se kjo lloj veprimtarie, jo gjithmonë do të konsiderohet veprimtari lobuese, për të cilën organizatat do duhej të kryenin procedura të regjistrimit. Nesë dispozita do të kuptohej si e tillë, ose do të tkurrte aktivizmin e shoqërisë civile, ose do ta mbingarkonte atë me procedura regjstrimi dhe deklarimi sipas këtij ligji në Regjistrin e Lobimit. Në fakt dhe Rekomandimi CM/Rec(2017)2 jep vetëm përkufizimin e veprimtarisë së lobimit që ndikon politikat publike, pa hyrë në shtjellimin e veprimtarisë përkatëse, sikundër neni 4/3 i projektligjit. Këtë standard do ta plotësonte dhe ky projektligj, duke u mjaftuar me përkufizimin që ka dhënë mbi “vendimmarrjet publike”, (neni 4/5), pa krijuar keqkuptime në interpretim dhe në zbatim të ligjit.

Në nenin 7/4 të projekt ligjit parashikohet se:” Nuk mund të ushtrojë veprimtari lobimi çdo person fizik ose juridik që: a) ka ushtruar veprimtari lobimi përpara regjistrimit në Regjistrin e Lobimit”.

Kjo dispozitë e karakterit ndalues mbart paqartësi, pasi një veprimtari lobimi e paregjistruar do të ishte një veprimtari e paligjshme, ndaj dhe në këtë kontekst, nuk duket se ka kuptim llogjik. Ndërkohë, vetë ligji parashikon detyrimin për regjistrim si lobist me hyrjen në fuqi të ligjit si dhe eventualisht regjistrimin brenda 15 ditëve nga nënshkrimi i kontratës së lobimit, (neni 6 dhe neni 15 i projektligjit). Do duhet të ripunohet për të nxjerrë në pah më mirë qëllimin e saj, ose të plotësohet më tej nëse ideja ka qenë që nëse lobisti e ka filluar veprimtarinë e tij para regjistrimit të kontratës së lobimit, dhe nëse kjo veprimtari e paligjshme konstatohet, ai nuk mund të vazhdojë më tej me veprime dhe aktivitete lobuese.

Ndërsa, neni 8 i projektligjit, ka parashikuar si veprimtari jo lobuese veprimtarinë e shoqërisë civile, duke parashikuar se: “Deklaratat dhe qëndrimet publike të organizatave jo-fitimprurëse për çështje që lidhen drejtpërdrejtë me misionin e tyre statutor dhe janë pjesë e fushës së tyre të veprimtarisë dhe ekspertizës, për sa kohë këto nuk financohen ose nuk kryhen me qëllim të posaçëm lobimi për llogari të një pale të tretë”.

Nga sa më lart, KSHH vlerëson se nuk mund të përjashtohen vetëm deklaratat dhe qëndrimet publike të organizatave civile, pasi zbatimi i dispozitës në këtë mënyrë duket se do të prodhojë si pasojë regjistrimin automatikisht të të gjitha organizatave për çdo lloj projekti apo veprimtarie ku ato përfshihen, kur në fakt ato duhen përjashtuar nga regjsitrimi për çdo lloj veprimtarie të tyre, për të cilën nuk kanë kontrata lobimi të mirëfilltë. Sipas nenit 15 të këtij ligji, parashikohet se: “Lobisti nuk mund të ushtrojë veprimtari lobimi pa lidhur më parë një kontratë me shkrim me përfituesin e lobimit, përveç rasteve kur lobimi kryhet për interesa të drejtpërdrejta të tij. Kontrata dorëzohet pranë Komisionerit për të Drejtën e Informimit dhe Mbrojtjen e të Dhënave Personale brenda 15 (pesëmbëdhjetë) ditëve nga data e lidhjes dhe regjistrohet në Regjistrin e Lobimit, në përputhje me parashikimet e nenit 11 të këtij ligji”.
Si rregull, do duhej të përjashtoheshin të gjitha veprimtaritë e OJQ-ve për çështje që lidhen drejtpërdrejtë me misionin e tyre statutor dhe janë pjesë e fushës së tyre të veprimtarisë dhe ekspertizës, për sa kohë nuk kanë një kontratë lobimi të mirëfilltë. Për më tepër, ato nuk kanë si modus operandi veç deklaratat dhe qëndrimet publike, por edhe format e tjera të ndërveprimit me institucionet publike si takimet, tryezat e rrumbullakëta, studimet, wrokshp-et, shkresat, etj, ndaj dhe nisur nga këto konsiderata e gjithë dispozita e sipërcituar duhet riparë.

Në projektligj është parashikuar qartë se dhe vetë OJF-ja mund të jetë përfituese nga lobimi, në emër të të cilës ose në interes të të cilës ushtrohet veprimtari lobimi nga një lobist i regjistruar. (neni 4/4 i projektligjit), por e ka disi të paidentifikueshëm dhe të dallueshëm rolin e OJF-ve, kur vetë ato zgjedhin të jenë dhe lobuese për llogari të palëve të treta, dhe financohen nga këto të fundit.
Në nenin 11, pikat 2, 3 dhe 4 të projektligjit parashikohet se:

2. Regjistri publikisht përmban këto të dhëna:
a) emrin, mbiemrin dhe vendbanimin e personit fizik që ushton veprimtari lobimi, ose emrin, selinë dhe numrin unik të identifikimit (NUIS) të personit juridik;
b) përfaqësuesin ligjor dhe, në rastet e personit juridik, personat e punësuar si lobistë;
c) fushën dhe temat e lobimit;
ç) përfituesin ose subjektin në emër të të cilit zhvillohet veprimtaria e lobimit;
d) institucionet publike ose kategoritë e zyrtarëve publikë me të cilët janë zhvilluar kontakte lobuese;
dh) datën e regjistrimit, statusin aktual në regjistër (aktiv, fshirë) dhe afatin e vlefshmërisë së regjistrimit;
e) raportimet e zyrtarëve publikë për kontaktet e zhvilluara me lobistët;
ë) vendimet e KDIMDP për regjistrimin, refuzimin, pezullimin ose fshirjen nga Regjistri i Lobimit.
3. Komisioneri për të Drejtën e Informimit dhe Mbrojtjen e të Dhënave Personale administron, por nuk publikon, të dhënat e mëposhtme:
a) numrin personal të identifikimit (NID) të personave fizikë;
b) kopjet e kontratave të lobimit, duke përfshirë periudhën dhe shpërblimin;
c) deklaratat periodike mbi buxhetin dhe shumat e shpenzuara për lobim;
ç) çdo dokument që përmban të dhëna konfidenciale ose të mbrojtura sipas ligjit.
4. Të dhënat e parashikuara në pikën 3 të këtij neni mund të përdoren nga KDIMDP vetëm për qëllime verifikimi, kontrolli, raportimi statistikor ose bashkëpunimi institucional, në përputhje me legjislacionin për mbrojtjen e të dhënave personale dhe sekretet tregtare.
Nga sa më lart, dispozita i ka ndarë të dhënat në dy kategori; (i) informacione të hapura për publikun dhe (ii) informacione që nuk publikohen. Tek këto të fundit ka përfshirë kopjet e kontratave të lobimit, duke përfshirë periudhën dhe shpërblimin; deklaratat periodike mbi buxhetin dhe shumat e shpenzuara për lobim, (…).
Neni 23 i Kushtetutës parashikon se e drejta e informimit është e garantuar. Kushdo ka të drejtë, në përputhje me ligjin, të marrë informacion për veprimtarinë e organeve shtetërore, si dhe të personave që ushtrojnë funksione shtetërore. Kujtdo i jepet mundësia të ndjekë mbledhjet e organeve të zgjedhura kolektive.

Të dhënat mbi të ardhurat apo pasurinë kanë karakter personal. Për rrjedhojë, ato përfshihen në hapësirën e gjerë që mbron neni 35 i Kushtetutës. Si rregull, bërja e tyre publike, kërkon pëlqimin e vetë personit të interesuar, si përjashtim kur ka interes publik, publikimi bëhet pa pëlqim, por duke u parashikuar në ligj.

Gjykata Kushtetuese, në standardet e vendosura mbi transparencën financiare të zyrtarëve publikë me ligjin për deklarimin e pasurive dhe magjistratëve të sistemit të drejtësisë me ligjin për rivlerësimin kalimtar, ka theksuar se: “Një e drejtë apo interes, sado me rëndësi publike apo me vlerë që të jetë, nuk mund të peshojë në mënyrë disproporcionale me një të drejtë apo interes tjetër të mbrojtur nga Kushtetuta dhe ligji. Marzhi i këtij vlerësimi, dhe për rrjedhojë edhe raporti që krijohet ndërmjet interesit të mbrojtur dhe atij të cënuar, ndryshon në çdo rast konkret. Ai varet nga një sërë rrethanash dhe kushtesh që ndryshojnë nga një vend në një tjetër, nga një periudhë e caktuar kohore në një tjetër, nga rangu i të drejtave që vendosen në balancë si dhe pasojat që do të kishte përparësia e secilës prej tyre”. (shih vendimin nr.18, datë 11.11.2004, nr.2, datë 18.01.2017 të Gjykatës Kushtetuese).

Ndërsa në seksionin D mbi transparencën të Rekomandimit CM/Rec(2017)2, parashikohet detyrimi që regjistri të ketë të dhënat minimum, (pika 10), ndërkohë po ashtu thekson se nëse shtetet demonstrojnë se kanë mekanizma alternativë që garantojnë aksesin e publikut mbi aktivitete lobuese dhe sigurojnë nivele të barabarta aksesi dhe transparence, mund të konsiderohet se kërkesat për një regjistër publik janë të kënaqshme. (pika 13).

Në vështrim të standardeve të mësipërme, KShH, nisur nga konteksti kulturor dhe politik tradicional shqiptar, rekomandon të rishikohet dispozita e sipërcituar në pikën 3 të saj, lidhur me parashikimin për mospublikim të të dhënave financiare, pasi ato duhen publikuara, të paktën për bizneset, për sa kohë ky informacion nuk mund të gjendet në mënyra të tjera nga publiku, pasi personat fizikë të regjistruar si lobistë nuk deklarojnë pasurinë e tyre sikundër zyrtarët publikë në funksione të larta shtetërore, ndërsa personat juridikë, shoqëri fitimprurëse që mund të kenë të punësuar lobistë in house, dorëzojnë bilance, dhe pasqyra financiare të publikuara në Qendrën Kombëtare të Biznesit, por jo deklarime mbi detaje kontratash të shpenzimeve apo pagesave mbi aktivitetet lobuese.

Në vlerësimin tonë, regjistri mbi lobimin duhet të jetë transparent dhe i disponueshëm për publikun në të gjithë komponentët e tij, përjashto të dhënat sekret tregtar, apo të dhëna private shumë sensitive, pasi interesi publik mbi transparencën në ndikimin dhe influencimin e vendimmarrjeve publike, qëndron më lart se sa detyrimi për mbrojtjen e të dhënave personale financiare të lobuesve, sidomos të sektorit privat biznesor. Edhe pse referuar të dhënave të OECD, vetëm 4 vende e kanë një model të tillë, megjithatë në vlerësimin tonë Shqipëria do duhet të përqafojë maksimumin e transparencës financiare në sferën e lobimit. (Për më tepër, të dhënat e disponueshme https://oecd-public-integrity-indicators.org/countries/AUT/1000097/1000408).

Përveç sa më lart, do duhet të pranojmë se dhe modele ekzistuese të lobimit në vendet anëtare të BE, janë të larmishme dhe lënë vend pë përmirësim pavarësisht traditës së gjatë dhe të mirë të disa prej këtyre vendeve, (p.sh. Gjermania ka një regjistër lobimi nga viti 2022, ka rishikuar së fundmi 2024, rregullat e lobimit sidomos ato mbi transparencën financiare, OJF që janë të vogla, ose nuk kanë aktivitet lobues të përhershëm, të vazhdueshëm nuk kanë detyrime për regjistrim). Edhe në Raportin “Mbi shtetin e së drejtës” në Bashkimin Europian për vitin 2025, theksohet se, kuadri i lobimit dhe qarkullimi i rregullave janë të limituara sa i përket qëllimit. (përkthim i KSHSH).
(Për më tepër shih raportin të disponueshëm në https://commission.europa.eu/document/download/f9790196-3452-4a1c-a7dc-eaea3c676099_en?filename=2025%20Rule%20of%20Law%20Report%20-%20Country%20Chapter%20Austria.pdf)

Si përfundim, KSHH vlerëson se qëllimi i ligjvënësit mund të ketë qenë ruajtja e të dhënave personale financiare, por në raport me transparencën dhe të drejtën e informimit sipas nenit 23 të Kushtetutës, i lidhur me nenin 17 të saj, do duhej të rishikohet ballancimi dhe ekuilibrimi i interesave që konkurrojnë në rastin konkret. Nga njëra anë qëndron transparenca në raport me aktivitetet me impakt publik si lobimi në proceset vendimmarrëse, sipas nenit 23 të Kushtetutës, ndërsa nga ana tjetër qëndron mbrojtja e të dhënave personale sipas nenit 35 të Kushtetutës, ndaj dhe gjetja e ekuilibrit nga ligjvënësi do të duhej të kalonte testin kushtetues të ballancimit të të drejtave themelore kushtetuese.
Sa i përket rregullave të regjistrimit, nuk duket se ka përjashtime në detyrimet përkatëse, edhe pse vlerësohet gjerësisht se shoqëria civile, kur vihet në pozitat e lobueses, nuk ka të njëjtat burime dhe kapacitete si shoqëritë fitimprurëse, apo bizneset e mëdha, ndaj dhe rekomandojmë të ketë disa përjashtime lehtësuese për OJF-të, në rolin e lobuesve në raport me lobimet e shoqërive fitimprurëse, tregtare, duke konsideruar që ligji parashikon dhe penalitete të konsiderueshme në rast mosdeklarimesh të të dhënave të detyrueshme për regjistrim. Ashtu sikundër Gjykata Kushtetuse ka theksuar, Kuvendi, si organ ligjvënës, ka të drejtë të zbatojë ose konkretizojë politika të caktuara për përmirësimin e qeverisjes dhe zhvillimin e vendit në tërësi, si dhe t’u përgjigjet prioriteteve ose problemeve të ndryshme të vendit . Në praktikën kushtetuese është pranuar se ligjvënësi, parimisht, është i lirë të veprojë brenda hapësirës së tij normuese, duke përcaktuar qartë dhe rast pas rasti qëllimet që kërkon të arrijë, me mjetin e përzgjedhur prej tij, por duke respektuar parimet dhe standardet kushtetuese. (shih vendimin nr.29, datë 31.05.2010; nr.52, datë 27.06.2024, të Gjykatës Kushtetuese).

Në këtë aspekt, vlerësojmë se OJF-të në përgjithësi, por dhe OJF-të që veprojnë në nivel vendor në veçanti, sipas një formule apo modeli vlerësimi nga ligjvënësi, do të duhej të diferencoheshin pozitivisht. Edhe në raportet e Amnesty International, është vlerësuar se rregullat mbi lobimet mund të vendosin barrë të shtuar administrative e financiare mbi shoqërinë civile, ndaj dhe një zgjidhje potenciale për legjislatorin mund të jetë përzgjedhja e një sistemi regjistrimi dhe deklarimi i shtresëzuar, i ndryshëm pë OJF-të në raport me lobuesit e tjerë, duke përcaktuar kërkesa të ndryshme raportimi deri dhe regjistrim vullnetar për OJF-të, që do t’i shkarkonte ata dhe nga barra dhe rreziku i marrjes së gjobave administrative në rast mosregjistrimi e raportimi. (Shih për më tepër, Amnesty International “Lobying Regulations and civil society organizations”, dhjetor 2023, e disponueshme online:
https://knowledgehub.transparency.org/assets/uploads/helpdesk/Lobbying-regulations-and-CSOs_2023_PR.pdf)

Po tek i njëjti raport, sa më lart, është vlerësuar se rrisku i korrupsionit i ndërlidhur me aktivitete lobuese të realizuara nga korporatat apo shoqëritë e mëdha fitimprurëse, janë përgjithësisht më domethënëse se sa ato të lidhura me aktivitetet lobuese të realizuara nga organizatat jofitimprurëse. Kjo ndodh për dy arsye, edhe për shkak të kapaciteteve financiare më të mëdha, por edhe për shkak të mënyrës së të vepruarit të shoqërive tregtare, të cilat i japin prioritet takimeve “pas dyerve të mbyllura”. (Shih për më tepër Amnesty International “Lobying Regulations and civil society organizations”, faqe 5, Dhjetor 2023, e disponueshme online:
https://knowledgehub.transparency.org/assets/uploads/helpdesk/Lobbying-regulations-and-CSOs_2023_PR.pdf)

Ndaj, në vlerësimin tonë, për sa më lart diferencimi kushtetues sipas kritereve të nenit 18 të Kushtetutës dhe jo trajtim i barabartë mes të gjitha subjekteve lidhur me trajtimin e detyrimeve të OJF -ve si lobues nga ky ligj do të ishte i sugjerueshëm për arsye objektive dhe të përligjura. Ky qëndrim gjen mbështje dhe tek standardet kushtetuese, sipas të cilave, parimisht është e drejta e ligjvënësit të zgjedhë se cilat rrethana do të kenë pasoja juridike të njëjta, me qëllim që t’i rregullojë ato juridikisht në mënyrë të njëllojtë. Por këtë zgjedhje ligjvënësi duhet ta argumentojë në mënyrë të arsyeshme. Fakti nëse në raste të caktuara është respektuar ose jo në thelb parimi i barazisë, nuk mund të vlerësohet në mënyrë abstrakte dhe të përgjithshme, por duhet të shihet në lidhje me veçoritë dhe karakteristikat e çështjes konkrete që synohet të rregullohet (shih vendimin nr. 60, datë 16.09.2016 të Gjykatës Kushtetuese). Diskriminimi i tërthortë mund të marrë formën e paragjykimeve joproporcionale të një politike ose mase me karakter të përgjithshëm, e cila edhe pse shfaqet në terma neutralë, ka efekt të posaçëm diskriminues mbi një grup të veçantë. Edhe nëse politika ose masa në fjalë mund të mos ketë qëllim ose të mos jetë specifikisht e drejtuar ndaj një grupi të caktuar, ajo mundet megjithatë ta diskriminojë këtë grup në mënyrë të tërthortë Diskriminimi i tërthortë nuk është e thënë të ketë patjetër qëllim diskriminues. Ky lloj diskriminimi mund të lindë nga një rregull neutral. (shih vendimin nr.21, datë 04.10.2021 të Gjykatës Kushtetuese).

Në nenin 28 të projektligjit parashikohen sanksionet administrative, sipas të cilave, shkelja e dispozitave të këtij ligji ndëshkohet me masa administrative, në përputhje me parimin e proporcionalitetit dhe natyrën e shkeljes, si më poshtë:
a) ushtrimi i veprimtarisë së lobimit në kushtet e mosregjistrimit, dënohet me gjobë në masën 500.000 lekë dhe shoqërohet me ndalimin për regjistrimin si lobist deri në 3 vite.
b) mosdeklarimi i të dhënave të sakta dënohet gjobë nga 300.000 deri në 500.000 lekë;
c) moskorrigjimi i të dhënave të pasakta dënohet gjobë nga 100.000 deri në 300.000 lekë;
ç) mosraportimi i kontakteve lobuese nga zyrtarët publikë dënohet gjobë nga 300.000 deri në 500.000 lekë.
d) raportimi i pasaktë i kontakteve lobuese nga zyrtarët publikë dënohet gjobë nga 100.000 deri në 200.000 lekë.
dh) mosparaqitja e deklaratës mbi shumat e shpenzuara për lobim brenda 30 ditëve përbën kundërvajtje administrative, dënohet gjobë nga 100.000 deri në 300.000 lekë.
e) mosrespektimi i Kodit të Sjelljes dënohet me gjobë nga 50.000 deri në 200.000 lekë.

Parimisht, KSHH vlerëson se është për t’u përshëndetur rregullimi që ligjvënësi në kuadër të individualizimit të dënimeve ka përzgjedhur me marzhe minimum dhe maksimun të gjobave të cilat i lejojnë organit penalizues të marrë në konsideratë rrethanat konkrete të çdo rasti konkret, si p.sh. subjektin lobues, natyrën e shklejes, pasojat, qëndrimin reflektues, etj. Megjithatë, nga sa më lart, vërejmë se kjo dispozitë nuk bën dallime mes gjobave ndaj veprimtarive lobuese të personave fizikë të regjistruar si lobues, të lobuesve si shoqëri fitimprurëse, biznese dhe lobuesve si organizata jofitimprurëse, edhe pse vendos marzhe për gjobat dhe hapësirë vlerësimi nga KDIMDP si organ administrativ penalizues. Ndaj OJF-ve si lobues që mund të gjobiten për mosdeklarime të të dhënave të sakta, moskorrigjim i të dhënave, (shkronjat “b” dhe “c” të nenit 28) etj, duket se vlera monetare duke marrë në konsideratë vetëm nivelin më të ulët të tyre brenda marzhit ligjor minimum dhe maksimum, është disproporcionale në raport me mundësitë financiare të tyre, (minimumi 300.000 ose 100.000 lekë). Kjo lloj gjobe mund të ndikojë dhe në lirinë e organizimit të shoqërisë civile, duke frenuar aktivitetet e saj për shkak të vështirësie financiare. Ashtu sikundër Gjykata Kushtetuese ka theksuar në një çështje të lidhur me shqyrtimin e ndryshimeve ligjore mbi regjistrimin e organizatave të shoqërisë civile, proporcionaliteti i masës së gjobave do duhej të vlerësohej në aspektin e mosfrenimit të veprimtarisë së OJF-ve në kuadër të lirisë së organizimit. (shih vendimin nr.62, datë 20.12.2023 të Gjykatës Kushtetuese). Në këtë kontekst mund të harmonizohet niveli dhe masa e gjobave me ndryshimet për ligjin për regjistrimin e OJF-ve, pas vendimit të Gjykatës Kushtetuese, aktualisht në proces miratimi në Kuvend.

Në kontekstin e diferencimit kushtetues sipas nenit 18 të Kushtetutës, sipas të cilit, diferencimi për arsye objektive është i përligjur, diferencimi me ligj nga ligjvënësi i dhënies së gjobave në vlera të ndryshme monetare referuar subjektit lobues dhe kapaciteteve financiare do të ishte i arsyeshëm, i domosdoshmëm dhe i nevojshëm. Po ashtu, sikundër përmendëm më lart, ushtrimi i veprimtarisë së lobimit në kushtet e mosregjistrimit ka një penalitet të lartë, (ushtrimi i veprimtarisë së lobimit në kushtet e mosregjistrimit, dënohet me gjobë në masën 500.000 lekë dhe shoqërohet me ndalimin për regjistrimin si lobist deri në 3 vite), dhe nëse nuk përjashtohen nga detyrimi për regjistrim, ose nuk parashikohet regjistrimi mbi baza vullnetare qoftë dhe një periudhë të caktuar kohe (me dispozita kalimtare), si alternative dhe mjet më pak i ashpër, objektiv dhe proporcional do të ishte ulja e penalitetit për kategorinë e OJF-ve në rolin lobues dhe parashkime specifike mbi marzhet e gjobave veç për këtë kategori.

Si konkluzion, në vlerësimin tonë, projektligji ka nevojë të ripunohet dhe riformulohet, në vështrim të nenit 4, 23, 35, 17, 18 dhe 46 të Kushtetutës edhe pse në vetvete pasqyron nevojën për miratim brenda paketës së ligjeve antikorrupsion, gjithsesi në disa elementë të tij duhet të promovojë transparencë dhe kujdes të shtuar në standarde që i shërbejnë pikërisht këtij qëllimi, pra luftës kundër korrupsionit, por po ashtu edhe lirisë së organizimit të shoqërisë civile, për sa kohë vendos rregulla dhe për të. Përzgjedhja e një modeli ku të përqafohen rregulla lobimi të ndryshme për lobues të shoqërisë civile, nga lobues të sektorit privat fitimprurës, ku të parashikohen variante të ndryshme detyrimesh, që nga regjistrimi, transparenca mbi financimet, niveli dhe marzhet e gjobave do të zbuste efektet negative dhe disproporcionale për lirinë e organizimit, por dhe do të ulte vulnerabilitetin e shoqërisë civile në tërësi në veprimtarinë dhe rolin e saj në shoqëri. Po kështu vetë ligjit i mungon një model ku të jetë mbështetur ligjvënësi, të paktën relacioni shoqërues nuk e thotë, por në gjykimin e KSHH, më tepër se sa orientimi nga një model i caktuar europian projektligji për lobimin duhet të jetë i orientuar nga nevojat, sfidat dhe dinakimat e jetës institucionale dhe ekstra institucionale shqiptare, ku mbizotëron kultura e “bakshishit”, korrupsionit politik, nepotik, ekonomik, influencat dhe preferencat njerëzore mbi vendimmarrjet publike, bindjet personale të autoriteteve publike mbi kompetencat dhe juridiksionet institucionale.

Ambienti sfidues shqiptar edhe mbi marrëdhëniet ekstrainstitucionale, mbi të cilat ky ligj po tenton të veprojë për të legjitimuar “ndërhyrjet në vendimmarrjet publike” si të ligjshme dhe të ndërtojë një kulturë raportimi mbi to, është një synim ambicioz dhe do duhet të jetë i monitorueshëm në kohë veçanërisht ndaj lobeve të fuqishme të biznesit, ose organizatave me anëtarësi profesionale, (p.sh, shoqata të ndërtuesve, tregtarët, bankat, kompanitë e sigurimeve, etj) më tepër se sa ndaj organizatave të shoqërisë civile, të cilat pë nga natyra janë gjithsesi të hapura dhe transparente në veprimtarinë e tyre të përditshme në mbrojtje të të drejtave të njeriut dhe parimeve të shtetit të së drejtës.

Duke ju falenderuar për bashkëpunimin e deritanishëm, shpresojmë që këto mendime dhe rekomandime të përmirësojmë përmbajtjen e Projektligjit!

Me konsideratë,
Komiteti Shqiptar i Helsinkit

Komente dhe sygjerime për përmirësimin e projektligjit “Për lobimin”

I. Vlerësimi në parim i projektligjit

Në vlerësim të përgjithshëm, projektligji “Për lobimin” përfaqëson një hap pozitiv drejt ndërtimit të një kuadri ligjor që synon rritjen e transparencës, integritetit dhe llogaridhënies në proceset e vendimmarrjes publike në Shqipëri. Ai afirmon parime thelbësore si transparenca, llogaridhënia dhe integriteti, duke synuar të kufizojë ndikimet e fshehta mbi politikat publike. Megjithatë, formulimi aktual i fushës së zbatimit dhe përkufizimi shumë i gjerë i “lobimit” krijojnë rrezikun që edhe veprimtaritë advokuese jofitimprurëse (në interes publik) të trajtohen njësoj me lobimin me karakter tregtar (në interes privat). Kjo mungesë dallimi ndërmjet interesit publik dhe atij privat mund të vendosë një barrë disproporcionale mbi Organizatat e Shoqërinë Civile (OSHC), të cilat veprojnë në interes të përgjithshëm dhe jo për përfitim ekonomik.

Standardet ndërkombëtare theksojnë se rregullimi i veprimtarive të lobimit duhet të sigurojë një ekuilibër të drejtë ndërmjet transparencës dhe garantimit të pjesëmarrjes demokratike në proceset e vendimmarrjes publike. Sipas Rekomandimit CM/Rec(2017) të Komitetit të Ministrave të Këshillit të Evropës “Mbi rregullimin juridik të veprimtarive të lobimit në kontekstin e vendimmarrjes publike”, shtetet anëtare duhet të sigurojnë që rregullimi ligjor i veprimtarive të lobimit të mos cenojë, në asnjë formë apo mënyrë, të drejtat demokratike të individëve për të:
a) shprehur mendimet e tyre dhe për t’iu drejtuar me kërkesa, peticione apo propozime zyrtarëve, organeve dhe institucioneve publike, qoftë individualisht apo në mënyrë kolektive;
b) zhvilluar fushata për ndryshime politike, ligjore, të politikave apo të praktikave, brenda kuadrit të veprimtarive politike të ligjshme, individualisht apo në mënyrë kolektive.

Në të njëjtën linjë, Organizata për Bashkëpunim dhe Zhvillim Ekonomik (OECD), në dokumentin zyrtar “Recommendation of the Council on Principles for Transparency and Integrity in Lobbying” (miratuar fillimisht në vitin 2010 dhe përditësuar në 2021), thekson se rregullat dhe udhëzimet për lobimin duhet të jenë të qarta, të zbatueshme dhe të përshtatura me kontekstin politik, shoqëror dhe administrativ të çdo vendi. Ky standard kërkon që masat për transparencën e lobimit të jenë të balancuara dhe në përpjesëtim të drejtë me qëllimin për të parandaluar ndikimet e pajustifikuara, duke respektuar parimet kushtetuese dhe praktikat demokratike ekzistuese. OECD këshillon që vendet të vlerësojnë ngarkesën administrative që sjellin rregullat e lobimit për t’u siguruar që ato nuk kthehen në pengesë për aksesin e barabartë të grupeve në procesin vendimmarrës. Në këtë kuadër, standardet nënvizojnë nevojën për proporcionalitet, qartësi dhe përshtatje me rrethanat, në mënyrë që forcimi i transparencës të mos kufizojë pjesëmarrjen legjitime të grupeve të interesit publik në proceset vendimmarrëse. Në këtë kuptim, rregullimi ligjor i lobimit duhet të synojë parandalimin e ndikimit të pajustifikuar dhe forcimin e transparencës, por pa kufizuar advokimin publik të ligjshëm që zhvillohet në interes të përgjithshëm.

Përputhja me këto parime do të kërkonte që projektligji shqiptar të përfshijë përjashtime të qarta për veprimtarinë advokuese të OSHC-ve, të përmirësojë përkufizimin e “lobimit” dhe të garantojë një regjim proporcional që nuk dekurajon pjesëmarrjen e shoqërisë civile. OECD thekson gjithashtu se rregulla tepër të ngurta e burokratike mund të krijojnë një “efekt dekurajues” (chilling effect) pra, të dekurajojnë qytetarët dhe organizatat jofitimprurëse të marrin pjesë aktivisht në debatin publik dhe proceset e politikëbërjes.

Përvoja ndërkombëtare reflekton modele të ndryshme. Shumë vende po përpiqen të gjejnë një ekuilibër midis transparencës së procesit vendimmarrës dhe mbrojtjes së pjesëmarrjes qytetare. Kjo përpjekje është reflektuar në modele të ndryshme të rregullimit të lobimit në nivel kombëtar, të cilat pasqyrojnë tradita të ndryshme demokratike, nivele të zhvillimit të shoqërisë civile dhe prioritete të ndryshme qeverisëse.

Modelet dhe përqasjet kombëtare për rregullimin e OSHC-ve në kuadër të ligjeve të lobimit janë shumë të ndryshme. Çdo shtet ndjek modele dhe standarde të tij për përcaktimin e transparencës dhe pjesëmarrjes së tyre në proceset e lobimit.

Një grup vendesh, si Kroacia, Çekia dhe Qiproja, zbatojnë modelin gjithëpërfshirës, ku organizatat jofitimprurëse përfshihen në mënyrë eksplicite në ligjet për lobimin. Këtyre organizatave u kërkohet të regjistrojnë dhe të raportojnë aktivitetet e tyre, njësoj si lobistët profesionistë. Në disa nga këto vende, mund të ketë përjashtime për aktivitetet që njihen përgjithësisht si advokim, siç janë angazhimet në media, fushatat ose pjesëmarrja në diskutimet mbi politikat.

Një model tjetër është modeli përjashtues. Vende si Lituania, Letonia, Sllovenia, Austria, Australia dhe Maqedonia e Veriut kanë ndjekur këtë qasje. Këto shtete bëjnë dallimin e qartë midis lobimit profesional dhe advokimit në interes publik, duke përjashtuar organizatat jofitimprurëse nga detyrimet e regjistrimit dhe raportimit. Kjo qasje konsiderohet më mbrojtëse ndaj të drejtës për pjesëmarrje dhe lirisë së shprehjes, duke e njohur rolin e shoqërisë civile si partner në zhvillimin e politikave, jo si aktor që ndjek përfitime financiare private.

Një formë e tretë rregullimi, është modeli i bazuar në pragje/ kufij të caktuara. Ky model zbatohet në vende si Austri, Irlandë, Finlandë, Gjermani dhe Skoci. Këto vende vendosin kufij të qartë, si numri i kontakteve me zyrtarë publikë, apo madhësia e organizatës, për të përcaktuar cilat organizata i nënshtrohen ligjit për lobimin. Organizatat që nuk i kalojnë këto pragje përjashtohen nga detyrimi për t’u regjistruar si lobistë. Kjo qasje ruan proporcionalitetin, shmang ngarkesat e panevojshme burokratike dhe nuk pengon organizatat e vogla të marrin pjesë në proceset e politikëbërjes. Këto shtete gjithashtu marrin në konsideratë diversitetin e sektorit, në aspektin e madhësisë, aktiviteteve, dhe fushëveprimit. Megjithate edhe këto lloj sistemesh mund të shtojnë ndjeshëm kompleksitetin e rregullave mbi lobimin, pasi ato shpesh përfshijnë kategori të shumta aktorësh që i nënshtrohen kërkesave dhe proceseve të ndryshme të raportimit. Kjo mund të ndikojë negativisht në transparencën e procesit të lobimit dhe të minojë qasjen e barabartë për të gjithë, të cilat konsiderohen si dy nga tre elementet kyçe të rregullimit efektiv të lobimit. Sisteme të tilla janë kritikuar për krijimin e një fushe loje të pabarabartë. Kur ekzistojnë kërkesa të ndryshme për deklarim për kategori të ndryshme lobistësh, ose kur disa lloje aktorësh që angazhohen në lobim përjashtohen nga fushëveprimi i rregullimit, kjo mund të keqpërdoret nga aktorë korporatë.“Astroturfing” i referohet praktikës së përdorimit të OJF-ve si fasadë për lobim në funksion të interesave private, zakonisht nga aktorë të mëdhenj korporatë. Bizneset e mëdha madje mund të krijojnë OJF fiktive për të krijuar përshtypjen e mbështetjes publike për një kauzë të caktuar, ndërkohë që fshehin burimin e vërtetë të financimit.

Disa juridiksione kanë shkuar edhe më tej në mbrojtjen e advokimit në interes publik. Sllovenia përjashton nga rregullat e lobimit veprimtaritë e individëve, grupeve informale apo grupeve të interesit kur ndikojnë në vendimmarrje për çështje si sundimi i ligjit, demokracia dhe mbrojtja e të drejtave të njeriut. Përmes kësaj qasjeje, advokimi në interes publik mbetet i mbrojtur nga pengesat burokratike dhe ruan lirinë e tij vepruese.

Në këtë drejtim, përvoja e Bashkimit Evropian përbën një pikë reference të rëndësishme. Regjistri Evropian i Transparencës (EU Transparency Register), i bashkëadministruar nga Komisioni Evropian dhe Parlamenti Evropian, përfaqëson një model të konsoliduar për garantimin e transparencës në ndërveprimet midis “përfaqësuesve të interesit” dhe institucioneve publike. Regjistrimi në Regjistër është vullnetar, por funksionon në bazë të parimit “pa regjistrim-pa akses”, duke nxitur aktorët të deklarojnë publikisht interesat, klientët dhe burimet financiare që mbështesin aktivitetin e tyre. Ai dallon qartë midis lobimit profesional dhe pjesëmarrjes qytetare apo advokimit publik, duke njohur natyrën jofitimprurëse të organizatave dhe duke shmangur ngarkesat e panevojshme administrative. Kjo qasje është vlerësuar si praktikë e mirë ndërkombëtare për balancimin midis transparencës dhe aksesit të barabartë në proceset e politikëbërjes.

Projektligji “Për lobimin”, siç është theksuar më sipër, përbën një nismë të rëndësishme për forcimin e transparencës, integritetit dhe përgjegjshmërisë në proceset e vendimmarrjes publike në Shqipëri. Megjithatë, dispozitat aktuale të projektligjit kërkojnë disa përmirësime, me qëllim sigurimin e qartësisë juridike, proporcionalitetit në zbatim, si dhe balancimit ndërmjet qëllimit të transparencës dhe garantimit të së drejtës për pjesëmarrje aktive të shoqërisë civile në proceset e vendimmarrjes publike. Zbatimi i një qasjeje gjithëpërfshirëse, pa bërë dallim ndërmjet veprimtarisë së lobimit kundrejt pagesës dhe advokimit publik në interes të përgjithshëm, mund të krijojë barrë administrative të panevojshme për OSHC-të dhe të kufizojë ushtrimin e rolit të tyre si aktorë legjitimë në proceset e vendimmarrjes publike. Përcaktimi më i qartë i përkufizimeve, përfshirja e përjashtimeve të shprehura për veprimtarinë advokuese në interes të përgjithshëm, si dhe përshtatja e detyrimeve të raportimit dhe të mbikëqyrjes me natyrën, përmasat dhe kapacitetet reale të subjekteve, do të garantonin një kornizë më të drejtë, të zbatueshme dhe në përputhje me parimin e proporcionalitetit.

II. Sugjerime nen për nen për përmirësimin e projektligjit
Në vijim paraqiten propozimet për përmirësimin e dispozitave të projektligjit, të përqendruara në nenet që prekin drejtpërdrejt veprimtarinë e OSHC-ve dhe ushtrimin e advokimit publik në interes të përgjithshëm.
1. Në analizën e nenit 4 (Përkufizime) të projektligjit, konkretisht të përkufizimeve të pikave 2 “Lobim”, 3 “Lobist” dhe 4 “Përfitues i lobimit”, vërehet nevoja për qartësim dhe përmirësim me qëllim përcaktimin më të saktë të fushës së zbatimit të ligjit dhe të raportit ndërmjet veprimtarisë së lobimit dhe veprimtarive të advokimit publik të zhvilluara nga OSHC-të. Formulimet aktuale janë tepër të gjera dhe gjithëpërfshirëse, duke krijuar rrezikun që OSHC-të dhe përfaqësuesit e tyre të trajtohen si subjekte të ligjit për lobimin edhe në raste kur ato ushtrojnë veprimtari advokuese në interes të përgjithshëm publik, pa shpërblim dhe në përputhje me misionin e tyre statutor. Një interpretim i tillë mund të çojë në zbatim të gabuar të ligjit në praktikë, duke përfshirë advokimin publik në të njëjtin regjim juridik me veprimtarinë e lobimit kundrejt pagesës.
Për shembull, neni 4 pika 2 përkufizon “Lobimin” si çdo veprimtari të ndërmarrë me qëllim ushtrimin e ndikimit në proceset e vendimmarrjes publike, legjislative ose politikëbërëse, përmes çdo forme komunikimi apo takimeve formale ose joformale, me zyrtarë publikë, nga persona fizikë ose juridikë që përfaqësojnë interesa të caktuara. Ky përkufizim është tepër i gjerë dhe gjithëpërfshirës duke përfshirë çdo përpjekje për ndikim mbi vendimmarrjen publike, pa bërë dallim ndërmjet:
• veprimtarive të lobimit, që zhvillohen përmes marrëdhënieve kontraktuale ose shpërblimit financiar, që janë objekt i këtij projektligji; dhe
• veprimtarive të komunikimit institucional që zhvillohen nga organizatat jofitimprurëse në kuadër të advokimit publik, në funksion të qëllimeve dhe misionit të tyre statutor.
Në mungesë të këtij dallimi, çdo ndërveprim i OSHC-ve me zyrtarët publikë, përfshirë pjesëmarrjen në konsultime, paraqitjen e opinioneve, rekomandimeve apo fushatave për çështje me interes publik, mund të interpretohet si veprimtari lobimi. Një interpretim i tillë mund të dekurajojë pjesëmarrjen e OSHC-ve dhe qytetarëve në proceset e vendimmarrjes publike, duke krijuar një efekt pengues (chilling effect) ndaj advokimit dhe angazhimit të tyre publik.
Në nenin 4 pika 3, përkufizimi i “lobist” përfshin çdo person fizik të regjistruar si lobist, si dhe çdo person juridik që ushtron veprimtari lobimi përmes një lobisti të regjistruar, i cili, kundrejt shpërblimit ose në interes të drejtpërdrejtë, zhvillon veprimtari me qëllim ndikimin në hartimin, miratimin, ndryshimin ose zbatimin e legjislacionit, politikave publike ose vendimmarrjeve administrative, përmes komunikimit me zyrtarë publikë. Ky formulim, për shkak të përdorimit të togfjalëshit “në interes të drejtpërdrejtë”, është tepër i gjerë dhe mund të interpretohet si përfshirës edhe për rastet kur OSHC-të ushtrojnë komunikim institucional ose veprimtari advokuese në përputhje me misionin dhe qëllimet e tyre statutore. Në mungesë të një dallimi të qartë ndërmjet veprimtarisë së lobimit kundrejt shpërblimit dhe advokimit publik, ekziston rreziku që drejtuesit, anëtarët e organeve drejtuese, punonjësit apo ekspertët e OSHC-ve të konsiderohen si “lobistë”, ndonëse nuk zhvillojnë veprimtari me karakter ekonomik apo përfitim personal.
Gjithashtu, neni 4 pika 4 përfshin shprehimisht OSHC-të si “përfitues lobimi”, pa bërë dallim midis:
• rasteve kur një organizatë ushtron vetë veprimtari advokuese për realizimin e qëllimeve të veprimtarisë së saj sipas statutit dhe për çështje që lidhen me misionin e saj në interes të përgjithshëm publik, përmes përfaqësuesve të saj (drejtorë, anëtarë bordi, punonjës, ekspertë etj.); dhe
• rasteve kur një organizatë kontrakton një lobist të jashtëm, kundrejt pagesës, për të ushtruar ndikim në proceset vendimmarrëse publike për çështje që lidhen me interesat e saj, të anëtarëve të saj ose të një grupi të caktuar që ajo përfaqëson.
Në mungesë të këtij dallimi, çdo veprimtari advokuese e një OSHC-je që përfshin ndërveprim me zyrtarë publik mund të interpretohet si veprimtari lobimi, çdo përfaqësues i saj si “lobist”, ndërsa vetë organizata si “përfitues lobimi”. Ky interpretim është problematik, pasi OSHC-të në pjesën më të madhe të rasteve veprojnë për interesa të përgjithshme publike, pa shpërblim dhe pa përfitim ekonomik, si pjesë e rolit të tyre në proceset e konsultimit dhe pjesëmarrjes publike.
Për të garantuar qartësi ligjore, proporcionalitet në zbatim dhe përputhje me qëllimin e këtij ligji, rekomandohet që përjashtimi i veprimtarive advokuese të OSHC-ve të përcaktohet në nenin 3 “Fusha e veprimit”, përmes shtimit të një pike të re (pika 2), me përmbajtje si vijon:
“2. Ky ligj nuk zbatohet për veprimtaritë e komunikimit institucional, advokimit publik dhe pjesëmarrjes qytetare të zhvilluara nga organizatat jofitimprurëse, për çështje që lidhen me misionin dhe qëllimet e tyre statutore, kur këto zhvillohen në mënyrë të pavarur, pa shpërblim dhe në interes të përgjithshëm publik.”
2. Neni 8 (Veprimtari që nuk konsiderohen lobim): Duke pasur parasysh rëndësinë e kësaj dispozite për sektorin jofitimprurës janë propozuar disa ndërhyrje për përmirësim:
a. Përkufizimi i “marrëdhënieve të strukturuara të lobimit”: Në nenin 8, termi “marrëdhënie të strukturuara të lobimit” përdoret në gërma (a), (c) dhe (dh) si kriter për të dalluar aktivitetet që nuk konsiderohen “veprimtari lobimi”. Vihet re se ky term nuk është i përkufizuar në nenin 4 të projektligjit, cfarë mund të krijojë paqartësi në zbatim.
b. Pjesëmarrja në konsultime publike (gërma b): Pjesëmarrja e çdokujt në një proces konsultimi të hapur publik (p.sh. dërgimi i komenteve për një projektligj, apo prania në një dëgjesë publike) nuk duhet të konsiderohet veprimtari lobimi, pavarësisht burimit të financimit të palëve të përfshira. Kjo sepse procesi i konsultimit publik është i sanksionuar me ligj si një e drejtë e garantuar, dhe pjesëmarrja në të nuk përbën veprimtari lobimi. Kushtëzimi i pjesëmarrjes në konsultim me ekzistencën apo mungesën e një kontrate për lobim apo pagesë për lobim krijon paqartësi dhe rrezikon që veprimtaritë e ligjshme të klasifikohen si veprimtari lobimi, ndonëse ato përbëjnë ushtrim të një të drejte ligjore për pjesëmarrje në proceset e vendimmarrjes publike. Për shembull, një OSHC që zbaton një projekt të financuar nga një donator për të advokuar për përmirësimin e një ligji, dhe që në kuadër të këtij projekti paraqet komente në procesin zyrtar të konsultimit publik, nuk kryen veprimtari lobimi por ushtron një të drejtë të ligjshme për pjesëmarrje në procesin e politikëbërjes publike. Prandaj, propozojmë që togfjalëshi “kur nuk ekziston kontratë apo pagesë për lobim” të hiqet.
c. Deklaratat dhe qëndrimet publike të OSHC-ve (germa ë): Në nenin 8 shkronja ë parashikohet “Deklaratat dhe qëndrimet publike të organizatave jofitimprurëse për çështje që lidhen drejtpërdrejt me misionin e tyre statutor dhe janë pjesë e fushës së tyre të veprimtarisë dhe ekspertizës, për sa kohë që këto nuk financohen ose nuk kryhen me qëllim të posaçëm lobimi për llogari të një pale të tretë”. Edhe pse kjo dispozitë synon të përjashtojë OSHC-të nga fusha e zbatimit të ligjit kur ato veprojnë në përputhje me misionin dhe qëllimet e tyre statutore, formulimi aktual lë hapësira për interpretime të ndryshme në zbatim. Përjashtimi lidhet me tre kushte: “nuk financohen” ose “nuk kryhen me qëllim të posaçëm lobimi” dhe “për llogari të një pale të tretë”, të cilat mund të krijojnë vështirësi dhe problematika në zbatim, pasi shumë OSHC ushtrojnë veprimtari nëpërmjet projekteve të financuara nga donatorë për kauza publike (si barazia gjinore, mbrojtja e mjedisit, transparenca, antikorrupsioni, etj.). Ky financim nuk përbën shpërblim për veprimtari lobimi, por në mungesë të një parashikimi të qartë, mund të interpretohet gabimisht si “financim për lobim”. Një tjetër paqartësi lidhet me termin “palë e tretë”, i cili mund të ngrejë pikëpyetje gjatë zbatimit. Nuk është e qartë nëse “palë e tretë” përfshin një donator ndërkombëtar apo vendas që financon një nismë advokuese që zbatohet nga OSHC-të apo vetëm një subjekt privat që përfiton drejtpërdrejt nga ndryshimi i një politike publike. Po ashtu, mungon përcaktimi nëse një aktivitet advokues i financuar për qëllime të interesit publik mund të konsiderohet “me qëllim të posaçëm lobimi”. Pa sqarimin e këtyre elementeve, çdo deklaratë publike, fushatë ndërgjegjësuese apo qëndrim advokues i një organizate që lidhet me misionin e saj mund të trajtohet si veprimtari lobimi, duke ngarkuar organizatat jofitimprurëse me detyrime ligjore (regjistrimi në Regjistrin e Lobimit dhe raportimi) dhe duke krijuar një efekt frenues ndaj pjesëmarrjes së tyre në proceset e vendimmarrjes publike (chilling effect). Për të siguruar qartësi ligjore dhe për të garantuar dallimin e qartë midis advokimit publik dhe veprimtarisë së lobimit kundrejt shpërblimit, propozohet riformulimi i germës “ë” të nenit 8 si më poshtë:
“Deklaratat, qëndrimet publike, fushatat apo veprimtaritë e tjera advokuese të organizatave jofitimprurëse, që lidhen drejtpërdrejt me misionin dhe qëllimet e tyre statutore dhe zhvillohen në mënyrë të hapur e transparente, nuk konsiderohen veprimtari lobimi, për sa kohë që organizata nuk vepron si e kontraktuar me pagesë për të përfaqësuar interesin privat të një pale të tretë.”
3. Neni 11 (Përmbajtja e Regjistrit të Lobimit): Sipas pikës 3 të këtij neni, Regjistri ndahet në pjesën publike dhe pjesën konfidenciale, ku në këtë të fundit përfshihen edhe kontratat e lobimit dhe deklaratat mbi buxhetin dhe shumat e shpenzuara për lobim. Ky parashikim kufizon nivelin e transparencës financiare të lobimit, pasi të dhëna thelbësore mbi shumat e shpërblimeve, shpenzimet për veprimtaritë e lobimit dhe burimet e financimit nuk janë të aksesueshme për publikun. Një ndarje e tillë zvogëlon efektivitetin e Regjistrit të Lobimit si instrument i transparencës dhe llogaridhënies publike. Përputhshmëria me standardet ndërkombëtare kërkon që të dhënat kryesore financiare të jenë publikisht të verifikueshme, në mënyrë që qytetarët, media dhe institucionet të kenë mundësi të kuptojnë burimin e ndikimit financiar në proceset e vendimmarrjes publike. Një transparencë e tillë do të siguronte zbatim real të parimit të transparencës që përshkon gjithë ligjin dhe do të mundësonte që publiku të dijë “kush paguan kë” në proceset e lobimit.

4. Neni 21 (Deklarimi i burimeve financiare dhe shpenzimeve për lobim): Neni 21 vendos një detyrim për lobistët e regjistruar që të paraqesin çdo gjashtë muaj një deklaratë financiare pranë Komisionerit për të Drejtën e Informimit dhe Mbrojtjen e të Dhënave Personale, ku përfshihen burimet e financimit, shpenzimet e realizuara dhe kontaktet me zyrtarët publikë. Dispozita përcakton elementet bazë të deklaratës, ndërsa forma, përmbajtja dhe mënyra e dorëzimit i lihet të përcaktohet me udhëzim të Komisionerit. Megjithatë, projektligji nuk parashikon momentin e fillimit të afatit të raportimit për subjektet e sapo regjistruara, çka mund të krijojë vështirësi në zbatim dhe rrezik penalitetesh të pajustifikuara. Përveç kësaj, dispozita nuk trajton rastet e vetë-lobimit (self-lobbying), pra situatat kur një person fizik ose juridik ndërvepron me institucionet publike për të ndikuar në vendimmarrje në interes të vet të drejtpërdrejtë, pa pasur marrëdhënie kontraktuale me palë të treta dhe pa shpërblim financiar, të cilat vlerësojmë se duhet të përjashtohen nga detyrimi për raportim financiar. Një tjetër aspekt i rëndësishëm është frekuenca dhe niveli i detajimit të raportimit gjashtëmujor, i cili mund të përbëjë barrë administrative disproporcionale për subjektet e vogla, veçanërisht me staf të kufizuar dhe buxhete modeste. Siç theksohet edhe nga Transparency International , detyrime të tilla mund të kenë efekte dekurajuese (chilling effect) në pjesëmarrjen publike dhe avokimin qytetar, për shkak të frikës nga sanksionet dhe ngarkesës burokratike.

5. Neni 25 (Veprimtaria kontrolluese e autoritetit përgjegjës për lobimin): Neni 25 përcakton mënyrën e ushtrimit të veprimtarisë kontrolluese dhe mbikëqyrëse nga Komisioneri për të Drejtën e Informimit dhe Mbrojtjen e të Dhënave Personale (KDIMDP), si autoritet përgjegjës për zbatimin e ligjit për lobimin. Pavarësisht se neni përcakton qartë rolin e Komisionerit në mbikëqyrjen e zbatimit të ligjit, ai nuk përfshin dispozita procedurale që përcaktojnë mënyrën e ushtrimit të kontrollit dhe garancitë procedurale për subjektet e kontrolluara. Dispozita nuk përcakton nëse Komisioneri është i detyruar të njoftojë paraprakisht subjektin që do të verifikohet, nëse ky subjekt ka të drejtë të paraqesë shpjegime ose prova kundërshtuese, apo si dokumentohen rezultatet e kontrollit. Gjithashtu, gjatë ushtrimit të veprimtarisë së kontrollit, Komisioneri mund të ketë akses në të dhëna financiare, dokumente kontraktuale dhe informacion të ndjeshëm, të cilat mund të përmbajnë të dhëna personale, sekrete tregtare ose informacion konfidencial. Neni nuk përmban ndonjë referencë për respektimin e legjislacionit për mbrojtjen e të dhënave personale, sekreteve tregtare apo informacionit të klasifikuar, megjithëse këto elemente janë të domosdoshme për të garantuar balancën ndërmjet transparencës dhe mbrojtjes së të dhënave sensitive. Një tjetër mangësi lidhet me mungesën e referencës ndaj Kodit të Procedurave Administrative, i cili siguron që çdo procedurë kontrolli administrativ të zhvillohet në përputhje me parimet e njoftimit paraprak, të drejtës për t’u dëgjuar, proporcionalitetit dhe arsyetimit të vendimit.

6. Neni 27 (Transparenca, kontrolli dhe administrimi i raporteve për aktivitetet e lobimit): Neni 27 parashikon raportimin nga zyrtarët publikë brenda 15 ditëve nga kontakti me një lobist, çka krijon një asimetri të dukshme me sistemin e raportimit të lobistëve çdo gjashtë muaj. Kjo mospërputhje afatesh mund të prodhojë boshllëqe informacioni dhe të vështirësojë verifikimin e ndërsjellë të të dhënave, pasi ligji nuk parashikon një mekanizëm krahasimi midis raporteve të lobistëve dhe atyre të zyrtarëve publikë. Gjithashtu, ligji nuk parashikon një regjistër të integruar ose sistem elektronik që të mundësojë krahasimin automatik të deklaratave të zyrtarëve publikë me ato të lobistëve. Për më tepër, nuk përcaktohen qartë procedurat për korrigjimin e gabimeve apo për apelimin e publikimeve të pasakta. Raportimi i çdo kontakti brenda 15 ditëve për çdo zyrtar publik përbën një detyrim të vështirë për t’u përmbushur në praktikë, veçanërisht për zyrtarët që kanë komunikime të shpeshta me palë të interesuara në konsultime apo dëgjesa publike. Në mungesë të një platforme elektronike automatike raportimi, detyrimi rrezikon të kthehet në barrë burokratike, që ul efektivitetin e sistemit dhe mund të shkaktojë raportime formale, pa vlerë të shtuar për transparencën. Së fundi, nëse një OSHC regjistrohet si “lobist”, çdo kontakt i saj me deputetë, ministra apo përfaqësues vendorë në kuadër të ushtrimit të veprimtarisë së saj do të kërkojë raportim nga zyrtarët publikë. Një parashikim i tillë praktikisht dekurajon zyrtarët publikë të angazhohen në konsultime me organizatat e shoqërisë civile, për shkak të detyrimit të raportimit formal pas çdo kontakti, duke krijuar efekt frenues në pjesëmarrjen dhe dialogun publik.

7. Neni 28 (Sanksionet administrative): Në aspektin e sanksioneve, projektligji parashikon gjoba të larta dhe masa ndaluese deri në tre vjet, pa bërë dallim midis shkeljeve të rënda dhe atyre të lehta. Kjo bie ndesh me parimin e proporcionalitetit dhe mund të çojë në penalizim të tepruar për subjekte me ndikim të vogël. Rekomandohet që masa administrative të jenë graduale, duke filluar me paralajmërim dhe korrigjim brenda një afati, përpara se të aplikohen gjoba.

Ky dokument është përgatitur nga:

Partnerët Shqipëri për Ndryshim dhe Zhvillim
Instituti për Bashkëpunim dhe Zhvillim
Lëvizja Europiane në Shqipëri
Nisma për Ndryshim Shoqëror – ARSIS
Qendra A.L.T.R.I.
Qendra Aleanca Gjinore për Zhvillim
Qendra Shkencë dhe Inovacion për Zhvillim (SCiDEV)

Ju lutem gjeni si mëposhtë komentet tona mbi Projekt ligjin “Për lobimin”

Komente dhe sygjerime për përmirësimin e projektligjit “Për lobimin”

Vlerësimi në parim i projektligjit

Në vlerësim të përgjithshëm, projektligji “Për lobimin” përfaqëson një hap pozitiv drejt ndërtimit të një kuadri ligjor që synon rritjen e transparencës, integritetit dhe llogaridhënies në proceset e vendimmarrjes publike në Shqipëri. Ai afirmon parime thelbësore si transparenca, llogaridhënia dhe integriteti, duke synuar të kufizojë ndikimet e fshehta mbi politikat publike. Megjithatë, formulimi aktual i fushës së zbatimit dhe përkufizimi shumë i gjerë i “lobimit” krijojnë rrezikun që edhe veprimtaritë advokuese jofitimprurëse (në interes publik) të trajtohen njësoj me lobimin me karakter tregtar (në interes privat). Kjo mungesë dallimi ndërmjet interesit publik dhe atij privat mund të vendosë një barrë disproporcionale mbi Organizatat e Shoqërinë Civile (OSHC), të cilat veprojnë në interes të përgjithshëm dhe jo për përfitim ekonomik.

Standardet ndërkombëtare theksojnë se rregullimi i veprimtarive të lobimit duhet të sigurojë një ekuilibër të drejtë ndërmjet transparencës dhe garantimit të pjesëmarrjes demokratike në proceset e vendimmarrjes publike. Sipas Rekomandimit CM/Rec(2017) të Komitetit të Ministrave të Këshillit të Evropës “Mbi rregullimin juridik të veprimtarive të lobimit në kontekstin e vendimmarrjes publike”, shtetet anëtare duhet të sigurojnë që rregullimi ligjor i veprimtarive të lobimit të mos cenojë, në asnjë formë apo mënyrë, të drejtat demokratike të individëve për të:
a) shprehur mendimet e tyre dhe për t’iu drejtuar me kërkesa, peticione apo propozime zyrtarëve, organeve dhe institucioneve publike, qoftë individualisht apo në mënyrë kolektive;
b) zhvilluar fushata për ndryshime politike, ligjore, të politikave apo të praktikave, brenda kuadrit të veprimtarive politike të ligjshme, individualisht apo në mënyrë kolektive.

Në të njëjtën linjë, Organizata për Bashkëpunim dhe Zhvillim Ekonomik (OECD), në dokumentin zyrtar “Recommendation of the Council on Principles for Transparency and Integrity in Lobbying” (miratuar fillimisht në vitin 2010 dhe përditësuar në 2021), thekson se rregullat dhe udhëzimet për lobimin duhet të jenë të qarta, të zbatueshme dhe të përshtatura me kontekstin politik, shoqëror dhe administrativ të çdo vendi. Ky standard kërkon që masat për transparencën e lobimit të jenë të balancuara dhe në përpjesëtim të drejtë me qëllimin për të parandaluar ndikimet e pajustifikuara, duke respektuar parimet kushtetuese dhe praktikat demokratike ekzistuese. OECD këshillon që vendet të vlerësojnë ngarkesën administrative që sjellin rregullat e lobimit për t’u siguruar që ato nuk kthehen në pengesë për aksesin e barabartë të grupeve në procesin vendimmarrës. Në këtë kuadër, standardet nënvizojnë nevojën për proporcionalitet, qartësi dhe përshtatje me rrethanat, në mënyrë që forcimi i transparencës të mos kufizojë pjesëmarrjen legjitime të grupeve të interesit publik në proceset vendimmarrëse. Në këtë kuptim, rregullimi ligjor i lobimit duhet të synojë parandalimin e ndikimit të pajustifikuar dhe forcimin e transparencës, por pa kufizuar advokimin publik të ligjshëm që zhvillohet në interes të përgjithshëm.

Përputhja me këto parime do të kërkonte që projektligji shqiptar të përfshijë përjashtime të qarta për veprimtarinë advokuese të OSHC-ve, të përmirësojë përkufizimin e “lobimit” dhe të garantojë një regjim proporcional që nuk dekurajon pjesëmarrjen e shoqërisë civile. OECD thekson gjithashtu se rregulla tepër të ngurta e burokratike mund të krijojnë një “efekt dekurajues” (chilling effect) pra, të dekurajojnë qytetarët dhe organizatat jofitimprurëse të marrin pjesë aktivisht në debatin publik dhe proceset e politikëbërjes.

Përvoja ndërkombëtare reflekton modele të ndryshme. Shumë vende po përpiqen të gjejnë një ekuilibër midis transparencës së procesit vendimmarrës dhe mbrojtjes së pjesëmarrjes qytetare. Kjo përpjekje është reflektuar në modele të ndryshme të rregullimit të lobimit në nivel kombëtar, të cilat pasqyrojnë tradita të ndryshme demokratike, nivele të zhvillimit të shoqërisë civile dhe prioritete të ndryshme qeverisëse.

Modelet dhe përqasjet kombëtare për rregullimin e OSHC-ve në kuadër të ligjeve të lobimit janë shumë të ndryshme. Çdo shtet ndjek modele dhe standarde të tij për përcaktimin e transparencës dhe pjesëmarrjes së tyre në proceset e lobimit.

Një grup vendesh, si Kroacia, Çekia dhe Qiproja, zbatojnë modelin gjithëpërfshirës, ku organizatat jofitimprurëse përfshihen në mënyrë eksplicite në ligjet për lobimin. Këtyre organizatave u kërkohet të regjistrojnë dhe të raportojnë aktivitetet e tyre, njësoj si lobistët profesionistë. Në disa nga këto vende, mund të ketë përjashtime për aktivitetet që njihen përgjithësisht si advokim, siç janë angazhimet në media, fushatat ose pjesëmarrja në diskutimet mbi politikat.

Një model tjetër është modeli përjashtues. Vende si Lituania, Letonia, Sllovenia, Austria, Australia dhe Maqedonia e Veriut kanë ndjekur këtë qasje. Këto shtete bëjnë dallimin e qartë midis lobimit profesional dhe advokimit në interes publik, duke përjashtuar organizatat jofitimprurëse nga detyrimet e regjistrimit dhe raportimit. Kjo qasje konsiderohet më mbrojtëse ndaj të drejtës për pjesëmarrje dhe lirisë së shprehjes, duke e njohur rolin e shoqërisë civile si partner në zhvillimin e politikave, jo si aktor që ndjek përfitime financiare private.

Një formë e tretë rregullimi, është modeli i bazuar në pragje/ kufij të caktuara. Ky model zbatohet në vende si Austri, Irlandë, Finlandë, Gjermani dhe Skoci. Këto vende vendosin kufij të qartë, si numri i kontakteve me zyrtarë publikë, apo madhësia e organizatës, për të përcaktuar cilat organizata i nënshtrohen ligjit për lobimin. Organizatat që nuk i kalojnë këto pragje përjashtohen nga detyrimi për t’u regjistruar si lobistë. Kjo qasje ruan proporcionalitetin, shmang ngarkesat e panevojshme burokratike dhe nuk pengon organizatat e vogla të marrin pjesë në proceset e politikëbërjes. Këto shtete gjithashtu marrin në konsideratë diversitetin e sektorit, në aspektin e madhësisë, aktiviteteve, dhe fushëveprimit. Megjithate edhe këto lloj sistemesh mund të shtojnë ndjeshëm kompleksitetin e rregullave mbi lobimin, pasi ato shpesh përfshijnë kategori të shumta aktorësh që i nënshtrohen kërkesave dhe proceseve të ndryshme të raportimit. Kjo mund të ndikojë negativisht në transparencën e procesit të lobimit dhe të minojë qasjen e barabartë për të gjithë, të cilat konsiderohen si dy nga tre elementet kyçe të rregullimit efektiv të lobimit. Sisteme të tilla janë kritikuar për krijimin e një fushe loje të pabarabartë. Kur ekzistojnë kërkesa të ndryshme për deklarim për kategori të ndryshme lobistësh, ose kur disa lloje aktorësh që angazhohen në lobim përjashtohen nga fushëveprimi i rregullimit, kjo mund të keqpërdoret nga aktorë korporatë.“Astroturfing” i referohet praktikës së përdorimit të OJF-ve si fasadë për lobim në funksion të interesave private, zakonisht nga aktorë të mëdhenj korporatë. Bizneset e mëdha madje mund të krijojnë OJF fiktive për të krijuar përshtypjen e mbështetjes publike për një kauzë të caktuar, ndërkohë që fshehin burimin e vërtetë të financimit.

Disa juridiksione kanë shkuar edhe më tej në mbrojtjen e advokimit në interes publik. Sllovenia përjashton nga rregullat e lobimit veprimtaritë e individëve, grupeve informale apo grupeve të interesit kur ndikojnë në vendimmarrje për çështje si sundimi i ligjit, demokracia dhe mbrojtja e të drejtave të njeriut. Përmes kësaj qasjeje, advokimi në interes publik mbetet i mbrojtur nga pengesat burokratike dhe ruan lirinë e tij vepruese.

Në këtë drejtim, përvoja e Bashkimit Evropian përbën një pikë reference të rëndësishme. Regjistri Evropian i Transparencës (EU Transparency Register), i bashkëadministruar nga Komisioni Evropian dhe Parlamenti Evropian, përfaqëson një model të konsoliduar për garantimin e transparencës në ndërveprimet midis “përfaqësuesve të interesit” dhe institucioneve publike. Regjistrimi në Regjistër është vullnetar, por funksionon në bazë të parimit “pa regjistrim-pa akses”, duke nxitur aktorët të deklarojnë publikisht interesat, klientët dhe burimet financiare që mbështesin aktivitetin e tyre. Ai dallon qartë midis lobimit profesional dhe pjesëmarrjes qytetare apo advokimit publik, duke njohur natyrën jofitimprurëse të organizatave dhe duke shmangur ngarkesat e panevojshme administrative. Kjo qasje është vlerësuar si praktikë e mirë ndërkombëtare për balancimin midis transparencës dhe aksesit të barabartë në proceset e politikëbërjes.

Projektligji “Për lobimin”, siç është theksuar më sipër, përbën një nismë të rëndësishme për forcimin e transparencës, integritetit dhe përgjegjshmërisë në proceset e vendimmarrjes publike në Shqipëri. Megjithatë, dispozitat aktuale të projektligjit kërkojnë disa përmirësime, me qëllim sigurimin e qartësisë juridike, proporcionalitetit në zbatim, si dhe balancimit ndërmjet qëllimit të transparencës dhe garantimit të së drejtës për pjesëmarrje aktive të shoqërisë civile në proceset e vendimmarrjes publike. Zbatimi i një qasjeje gjithëpërfshirëse, pa bërë dallim ndërmjet veprimtarisë së lobimit kundrejt pagesës dhe advokimit publik në interes të përgjithshëm, mund të krijojë barrë administrative të panevojshme për OSHC-të dhe të kufizojë ushtrimin e rolit të tyre si aktorë legjitimë në proceset e vendimmarrjes publike. Përcaktimi më i qartë i përkufizimeve, përfshirja e përjashtimeve të shprehura për veprimtarinë advokuese në interes të përgjithshëm, si dhe përshtatja e detyrimeve të raportimit dhe të mbikëqyrjes me natyrën, përmasat dhe kapacitetet reale të subjekteve, do të garantonin një kornizë më të drejtë, të zbatueshme dhe në përputhje me parimin e proporcionalitetit.

Sugjerime nen për nen për përmirësimin e projektligjit
Në vijim paraqiten propozimet për përmirësimin e dispozitave të projektligjit, të përqendruara në nenet që prekin drejtpërdrejt veprimtarinë e OSHC-ve dhe ushtrimin e advokimit publik në interes të përgjithshëm.
Në analizën e nenit 4 (Përkufizime) të projektligjit, konkretisht të përkufizimeve të pikave 2 “Lobim”, 3 “Lobist” dhe 4 “Përfitues i lobimit”, vërehet nevoja për qartësim dhe përmirësim me qëllim përcaktimin më të saktë të fushës së zbatimit të ligjit dhe të raportit ndërmjet veprimtarisë së lobimit dhe veprimtarive të advokimit publik të zhvilluara nga OSHC-të. Formulimet aktuale janë tepër të gjera dhe gjithëpërfshirëse, duke krijuar rrezikun që OSHC-të dhe përfaqësuesit e tyre të trajtohen si subjekte të ligjit për lobimin edhe në raste kur ato ushtrojnë veprimtari advokuese në interes të përgjithshëm publik, pa shpërblim dhe në përputhje me misionin e tyre statutor. Një interpretim i tillë mund të çojë në zbatim të gabuar të ligjit në praktikë, duke përfshirë advokimin publik në të njëjtin regjim juridik me veprimtarinë e lobimit kundrejt pagesës.
Për shembull, neni 4 pika 2 përkufizon “Lobimin” si çdo veprimtari të ndërmarrë me qëllim ushtrimin e ndikimit në proceset e vendimmarrjes publike, legjislative ose politikëbërëse, përmes çdo forme komunikimi apo takimeve formale ose joformale, me zyrtarë publikë, nga persona fizikë ose juridikë që përfaqësojnë interesa të caktuara. Ky përkufizim është tepër i gjerë dhe gjithëpërfshirës duke përfshirë çdo përpjekje për ndikim mbi vendimmarrjen publike, pa bërë dallim ndërmjet:
veprimtarive të lobimit, që zhvillohen përmes marrëdhënieve kontraktuale ose shpërblimit financiar, që janë objekt i këtij projektligji; dhe
veprimtarive të komunikimit institucional që zhvillohen nga organizatat jofitimprurëse në kuadër të advokimit publik, në funksion të qëllimeve dhe misionit të tyre statutor.
Në mungesë të këtij dallimi, çdo ndërveprim i OSHC-ve me zyrtarët publikë, përfshirë pjesëmarrjen në konsultime, paraqitjen e opinioneve, rekomandimeve apo fushatave për çështje me interes publik, mund të interpretohet si veprimtari lobimi. Një interpretim i tillë mund të dekurajojë pjesëmarrjen e OSHC-ve dhe qytetarëve në proceset e vendimmarrjes publike, duke krijuar një efekt pengues (chilling effect) ndaj advokimit dhe angazhimit të tyre publik.
Në nenin 4 pika 3, përkufizimi i “lobist” përfshin çdo person fizik të regjistruar si lobist, si dhe çdo person juridik që ushtron veprimtari lobimi përmes një lobisti të regjistruar, i cili, kundrejt shpërblimit ose në interes të drejtpërdrejtë, zhvillon veprimtari me qëllim ndikimin në hartimin, miratimin, ndryshimin ose zbatimin e legjislacionit, politikave publike ose vendimmarrjeve administrative, përmes komunikimit me zyrtarë publikë. Ky formulim, për shkak të përdorimit të togfjalëshit “në interes të drejtpërdrejtë”, është tepër i gjerë dhe mund të interpretohet si përfshirës edhe për rastet kur OSHC-të ushtrojnë komunikim institucional ose veprimtari advokuese në përputhje me misionin dhe qëllimet e tyre statutore. Në mungesë të një dallimi të qartë ndërmjet veprimtarisë së lobimit kundrejt shpërblimit dhe advokimit publik, ekziston rreziku që drejtuesit, anëtarët e organeve drejtuese, punonjësit apo ekspertët e OSHC-ve të konsiderohen si “lobistë”, ndonëse nuk zhvillojnë veprimtari me karakter ekonomik apo përfitim personal.
Gjithashtu, neni 4 pika 4 përfshin shprehimisht OSHC-të si “përfitues lobimi”, pa bërë dallim midis:
rasteve kur një organizatë ushtron vetë veprimtari advokuese për realizimin e qëllimeve të veprimtarisë së saj sipas statutit dhe për çështje që lidhen me misionin e saj në interes të përgjithshëm publik, përmes përfaqësuesve të saj (drejtorë, anëtarë bordi, punonjës, ekspertë etj.); dhe
rasteve kur një organizatë kontrakton një lobist të jashtëm, kundrejt pagesës, për të ushtruar ndikim në proceset vendimmarrëse publike për çështje që lidhen me interesat e saj, të anëtarëve të saj ose të një grupi të caktuar që ajo përfaqëson.
Në mungesë të këtij dallimi, çdo veprimtari advokuese e një OSHC-je që përfshin ndërveprim me zyrtarë publik mund të interpretohet si veprimtari lobimi, çdo përfaqësues i saj si “lobist”, ndërsa vetë organizata si “përfitues lobimi”. Ky interpretim është problematik, pasi OSHC-të në pjesën më të madhe të rasteve veprojnë për interesa të përgjithshme publike, pa shpërblim dhe pa përfitim ekonomik, si pjesë e rolit të tyre në proceset e konsultimit dhe pjesëmarrjes publike.
Për të garantuar qartësi ligjore, proporcionalitet në zbatim dhe përputhje me qëllimin e këtij ligji, rekomandohet që përjashtimi i veprimtarive advokuese të OSHC-ve të përcaktohet në nenin 3 “Fusha e veprimit”, përmes shtimit të një pike të re (pika 2), me përmbajtje si vijon:
“2. Ky ligj nuk zbatohet për veprimtaritë e komunikimit institucional, advokimit publik dhe pjesëmarrjes qytetare të zhvilluara nga organizatat jofitimprurëse, për çështje që lidhen me misionin dhe qëllimet e tyre statutore, kur këto zhvillohen në mënyrë të pavarur, pa shpërblim dhe në interes të përgjithshëm publik.”
Neni 8 (Veprimtari që nuk konsiderohen lobim): Duke pasur parasysh rëndësinë e kësaj dispozite për sektorin jofitimprurës janë propozuar disa ndërhyrje për përmirësim:
Përkufizimi i “marrëdhënieve të strukturuara të lobimit”: Në nenin 8, termi “marrëdhënie të strukturuara të lobimit” përdoret në gërma (a), (c) dhe (dh) si kriter për të dalluar aktivitetet që nuk konsiderohen “veprimtari lobimi”. Vihet re se ky term nuk është i përkufizuar në nenin 4 të projektligjit, cfarë mund të krijojë paqartësi në zbatim.
Pjesëmarrja në konsultime publike (gërma b): Pjesëmarrja e çdokujt në një proces konsultimi të hapur publik (p.sh. dërgimi i komenteve për një projektligj, apo prania në një dëgjesë publike) nuk duhet të konsiderohet veprimtari lobimi, pavarësisht burimit të financimit të palëve të përfshira. Kjo sepse procesi i konsultimit publik është i sanksionuar me ligj si një e drejtë e garantuar, dhe pjesëmarrja në të nuk përbën veprimtari lobimi. Kushtëzimi i pjesëmarrjes në konsultim me ekzistencën apo mungesën e një kontrate për lobim apo pagesë për lobim krijon paqartësi dhe rrezikon që veprimtaritë e ligjshme të klasifikohen si veprimtari lobimi, ndonëse ato përbëjnë ushtrim të një të drejte ligjore për pjesëmarrje në proceset e vendimmarrjes publike. Për shembull, një OSHC që zbaton një projekt të financuar nga një donator për të advokuar për përmirësimin e një ligji, dhe që në kuadër të këtij projekti paraqet komente në procesin zyrtar të konsultimit publik, nuk kryen veprimtari lobimi por ushtron një të drejtë të ligjshme për pjesëmarrje në procesin e politikëbërjes publike. Prandaj, propozojmë që togfjalëshi “kur nuk ekziston kontratë apo pagesë për lobim” të hiqet.
Deklaratat dhe qëndrimet publike të OSHC-ve (germa ë): Në nenin 8 shkronja ë parashikohet “Deklaratat dhe qëndrimet publike të organizatave jofitimprurëse për çështje që lidhen drejtpërdrejt me misionin e tyre statutor dhe janë pjesë e fushës së tyre të veprimtarisë dhe ekspertizës, për sa kohë që këto nuk financohen ose nuk kryhen me qëllim të posaçëm lobimi për llogari të një pale të tretë”. Edhe pse kjo dispozitë synon të përjashtojë OSHC-të nga fusha e zbatimit të ligjit kur ato veprojnë në përputhje me misionin dhe qëllimet e tyre statutore, formulimi aktual lë hapësira për interpretime të ndryshme në zbatim. Përjashtimi lidhet me tre kushte: “nuk financohen” ose “nuk kryhen me qëllim të posaçëm lobimi” dhe “për llogari të një pale të tretë”, të cilat mund të krijojnë vështirësi dhe problematika në zbatim, pasi shumë OSHC ushtrojnë veprimtari nëpërmjet projekteve të financuara nga donatorë për kauza publike (si barazia gjinore, mbrojtja e mjedisit, transparenca, antikorrupsioni, etj.). Ky financim nuk përbën shpërblim për veprimtari lobimi, por në mungesë të një parashikimi të qartë, mund të interpretohet gabimisht si “financim për lobim”. Një tjetër paqartësi lidhet me termin “palë e tretë”, i cili mund të ngrejë pikëpyetje gjatë zbatimit. Nuk është e qartë nëse “palë e tretë” përfshin një donator ndërkombëtar apo vendas që financon një nismë advokuese që zbatohet nga OSHC-të apo vetëm një subjekt privat që përfiton drejtpërdrejt nga ndryshimi i një politike publike. Po ashtu, mungon përcaktimi nëse një aktivitet advokues i financuar për qëllime të interesit publik mund të konsiderohet “me qëllim të posaçëm lobimi”. Pa sqarimin e këtyre elementeve, çdo deklaratë publike, fushatë ndërgjegjësuese apo qëndrim advokues i një organizate që lidhet me misionin e saj mund të trajtohet si veprimtari lobimi, duke ngarkuar organizatat jofitimprurëse me detyrime ligjore (regjistrimi në Regjistrin e Lobimit dhe raportimi) dhe duke krijuar një efekt frenues ndaj pjesëmarrjes së tyre në proceset e vendimmarrjes publike (chilling effect). Për të siguruar qartësi ligjore dhe për të garantuar dallimin e qartë midis advokimit publik dhe veprimtarisë së lobimit kundrejt shpërblimit, propozohet riformulimi i germës “ë” të nenit 8 si më poshtë:
“Deklaratat, qëndrimet publike, fushatat apo veprimtaritë e tjera advokuese të organizatave jofitimprurëse, që lidhen drejtpërdrejt me misionin dhe qëllimet e tyre statutore dhe zhvillohen në mënyrë të hapur e transparente, nuk konsiderohen veprimtari lobimi, për sa kohë që organizata nuk vepron si e kontraktuar me pagesë për të përfaqësuar interesin privat të një pale të tretë.”
Neni 11 (Përmbajtja e Regjistrit të Lobimit): Sipas pikës 3 të këtij neni, Regjistri ndahet në pjesën publike dhe pjesën konfidenciale, ku në këtë të fundit përfshihen edhe kontratat e lobimit dhe deklaratat mbi buxhetin dhe shumat e shpenzuara për lobim. Ky parashikim kufizon nivelin e transparencës financiare të lobimit, pasi të dhëna thelbësore mbi shumat e shpërblimeve, shpenzimet për veprimtaritë e lobimit dhe burimet e financimit nuk janë të aksesueshme për publikun. Një ndarje e tillë zvogëlon efektivitetin e Regjistrit të Lobimit si instrument i transparencës dhe llogaridhënies publike. Përputhshmëria me standardet ndërkombëtare kërkon që të dhënat kryesore financiare të jenë publikisht të verifikueshme, në mënyrë që qytetarët, media dhe institucionet të kenë mundësi të kuptojnë burimin e ndikimit financiar në proceset e vendimmarrjes publike. Një transparencë e tillë do të siguronte zbatim real të parimit të transparencës që përshkon gjithë ligjin dhe do të mundësonte që publiku të dijë “kush paguan kë” në proceset e lobimit.


Neni 21 (Deklarimi i burimeve financiare dhe shpenzimeve për lobim): Neni 21 vendos një detyrim për lobistët e regjistruar që të paraqesin çdo gjashtë muaj një deklaratë financiare pranë Komisionerit për të Drejtën e Informimit dhe Mbrojtjen e të Dhënave Personale, ku përfshihen burimet e financimit, shpenzimet e realizuara dhe kontaktet me zyrtarët publikë. Dispozita përcakton elementet bazë të deklaratës, ndërsa forma, përmbajtja dhe mënyra e dorëzimit i lihet të përcaktohet me udhëzim të Komisionerit. Megjithatë, projektligji nuk parashikon momentin e fillimit të afatit të raportimit për subjektet e sapo regjistruara, çka mund të krijojë vështirësi në zbatim dhe rrezik penalitetesh të pajustifikuara. Përveç kësaj, dispozita nuk trajton rastet e vetë-lobimit (self-lobbying), pra situatat kur një person fizik ose juridik ndërvepron me institucionet publike për të ndikuar në vendimmarrje në interes të vet të drejtpërdrejtë, pa pasur marrëdhënie kontraktuale me palë të treta dhe pa shpërblim financiar, të cilat vlerësojmë se duhet të përjashtohen nga detyrimi për raportim financiar. Një tjetër aspekt i rëndësishëm është frekuenca dhe niveli i detajimit të raportimit gjashtëmujor, i cili mund të përbëjë barrë administrative disproporcionale për subjektet e vogla, veçanërisht me staf të kufizuar dhe buxhete modeste. Siç theksohet edhe nga Transparency International, detyrime të tilla mund të kenë efekte dekurajuese (chilling effect) në pjesëmarrjen publike dhe avokimin qytetar, për shkak të frikës nga sanksionet dhe ngarkesës burokratike.


Neni 25 (Veprimtaria kontrolluese e autoritetit përgjegjës për lobimin): Neni 25 përcakton mënyrën e ushtrimit të veprimtarisë kontrolluese dhe mbikëqyrëse nga Komisioneri për të Drejtën e Informimit dhe Mbrojtjen e të Dhënave Personale (KDIMDP), si autoritet përgjegjës për zbatimin e ligjit për lobimin. Pavarësisht se neni përcakton qartë rolin e Komisionerit në mbikëqyrjen e zbatimit të ligjit, ai nuk përfshin dispozita procedurale që përcaktojnë mënyrën e ushtrimit të kontrollit dhe garancitë procedurale për subjektet e kontrolluara. Dispozita nuk përcakton nëse Komisioneri është i detyruar të njoftojë paraprakisht subjektin që do të verifikohet, nëse ky subjekt ka të drejtë të paraqesë shpjegime ose prova kundërshtuese, apo si dokumentohen rezultatet e kontrollit. Gjithashtu, gjatë ushtrimit të veprimtarisë së kontrollit, Komisioneri mund të ketë akses në të dhëna financiare, dokumente kontraktuale dhe informacion të ndjeshëm, të cilat mund të përmbajnë të dhëna personale, sekrete tregtare ose informacion konfidencial. Neni nuk përmban ndonjë referencë për respektimin e legjislacionit për mbrojtjen e të dhënave personale, sekreteve tregtare apo informacionit të klasifikuar, megjithëse këto elemente janë të domosdoshme për të garantuar balancën ndërmjet transparencës dhe mbrojtjes së të dhënave sensitive. Një tjetër mangësi lidhet me mungesën e referencës ndaj Kodit të Procedurave Administrative, i cili siguron që çdo procedurë kontrolli administrativ të zhvillohet në përputhje me parimet e njoftimit paraprak, të drejtës për t’u dëgjuar, proporcionalitetit dhe arsyetimit të vendimit.


Neni 27 (Transparenca, kontrolli dhe administrimi i raporteve për aktivitetet e lobimit): Neni 27 parashikon raportimin nga zyrtarët publikë brenda 15 ditëve nga kontakti me një lobist, çka krijon një asimetri të dukshme me sistemin e raportimit të lobistëve çdo gjashtë muaj. Kjo mospërputhje afatesh mund të prodhojë boshllëqe informacioni dhe të vështirësojë verifikimin e ndërsjellë të të dhënave, pasi ligji nuk parashikon një mekanizëm krahasimi midis raporteve të lobistëve dhe atyre të zyrtarëve publikë. Gjithashtu, ligji nuk parashikon një regjistër të integruar ose sistem elektronik që të mundësojë krahasimin automatik të deklaratave të zyrtarëve publikë me ato të lobistëve. Për më tepër, nuk përcaktohen qartë procedurat për korrigjimin e gabimeve apo për apelimin e publikimeve të pasakta. Raportimi i çdo kontakti brenda 15 ditëve për çdo zyrtar publik përbën një detyrim të vështirë për t’u përmbushur në praktikë, veçanërisht për zyrtarët që kanë komunikime të shpeshta me palë të interesuara në konsultime apo dëgjesa publike. Në mungesë të një platforme elektronike automatike raportimi, detyrimi rrezikon të kthehet në barrë burokratike, që ul efektivitetin e sistemit dhe mund të shkaktojë raportime formale, pa vlerë të shtuar për transparencën. Së fundi, nëse një OSHC regjistrohet si “lobist”, çdo kontakt i saj me deputetë, ministra apo përfaqësues vendorë në kuadër të ushtrimit të veprimtarisë së saj do të kërkojë raportim nga zyrtarët publikë. Një parashikim i tillë praktikisht dekurajon zyrtarët publikë të angazhohen në konsultime me organizatat e shoqërisë civile, për shkak të detyrimit të raportimit formal pas çdo kontakti, duke krijuar efekt frenues në pjesëmarrjen dhe dialogun publik.


Neni 28 (Sanksionet administrative): Në aspektin e sanksioneve, projektligji parashikon gjoba të larta dhe masa ndaluese deri në tre vjet, pa bërë dallim midis shkeljeve të rënda dhe atyre të lehta. Kjo bie ndesh me parimin e proporcionalitetit dhe mund të çojë në penalizim të tepruar për subjekte me ndikim të vogël. Rekomandohet që masa administrative të jenë graduale, duke filluar me paralajmërim dhe korrigjim brenda një afati, përpara se të aplikohen gjoba.

Ky dokument është përgatitur nga:

Partnerët Shqipëri për Ndryshim dhe Zhvillim
Instituti për Bashkëpunim dhe Zhvillim
Lëvizja Europiane në Shqipëri
Nisma për Ndryshim Shoqëror – ARSIS
Qendra A.L.T.R.I.
Qendra Aleanca Gjinore për Zhvillim
Qendra Shkencë dhe Inovacion për Zhvillim (SCiDEV)