Projektligji “Për disa shtesa dhe ndryshime në ligjin nr.90/2012, “Për organizimin dhe funksionimin e administratës shtetërore”

Neni 5
Në nenin 8 bëhen këto ndryshime:
1. Pika 1, e nenit 8 ndryshohet si vijon:
Në këtë pikë a duhet shtuar edhe admnmistrata ose ndryshe stafi jo akademik i Institucioneve të Arsimit të Lartë? Ligji për IAL-të rregullon vetëm stafin akademik por jo stafin joakademik.
Eshtë e nevojshme sepse struktura e adminstratës në IAL-të publike është në mënyrë abuzive vendosur e njëjtë me atë të ministrive dhe kjo vërehet te pjesa drejtuese si përgjegjësit e sektorëve apo e drejtorive.
Duhet medeomos një ndërhyrje ligjore ne nivel ligji apo VKM-je për të sqaruar situatën.

E nderuar Znj. Pirdeni,

Komiteti Shqiptar i Helsinkit (KShH) është njohur me ftesën për konsultimin e Projektligjit “Për disa shtesa dhe ndryshime në ligjin nr. 90/2012, “Për organizimin dhe funksionimin e administratës shtetërore”. Në vjimësi të kësaj shkrese, gjejmë rastin të përcjellim disa mendime dhe sugjerime që mund ti shërbejnë përmirësimit të mëtejshëm të këtij Projektligji.

Projektligji për organizimin dhe funksionimin e administratës shtetërore vjen në një kohë kur legjislatura e re, e dalë nga zgjedhjet e majit 2025, akoma nuk është konstituar, dhe si pasojë propozimi i ardhur nga Ministri i Shtetit për Administratën Publike dhe Antikorrupsionin ka ardhur në një moment kur shihet qartë që qeveria e ka në listën e prioriteteve të saj ndryshimet e parashikuara.

Në kuadrin e përgjithshëm, mendojmë që propozimet e bëra për ndryshime në dispozitat e këtij ligji do të sillnin një rritje të eficencës së funksionimit dhe organizimit të administratës shtetërore, duke i bërë institucionet më përgjegjëse në respektim të parimit të 3 e ve (ekonomi, eficencë, efikasitet) dhe parimit të unitetit dhe hierarkisë të këtij ligji.

Por, nisur nga propozimi për ndryshimet legjislative, KShH propozon që disa nga dispozitat apo nënparagrafët e propozuara të mos ndryshohen, duke shmangur një konflikt të mos përputhshmërisë së dispozitave ligjore me ato kushtetuese, dhe gjithashtu shmangien e kompetencave të organeve që Kushtetuta ka krijuar dhe që aktet e tjera ligjore kanë parashikuar.
Për më tepër, dispozita e propozuar për ndryshim e Nenit 1, paragrafi 2, ku propozohet të ndryshojë si vijon:“2. Institucionet e arsimit të lartë publik, përfaqësitë diplomatike jashtë vendit, si dhe Forcat e Armatosura janë pjesë e administratës shtetërore që rregullohen me ligj të posaçëm.”
Bërja pjesë e administratës shtetërore e institucioneve të arsimit të lartë publik, përfaqësive diplomatike jashtë vendit, si dhe e Forcave të Armatosura, që rregullohen me ligj të posaçëm, do të sillte një konflikt të pastër me frymën që Kushtetuta ka parashikuar për këto tre struktura të veçanta për nga natyra e organizimit dhe funksionimit të tyre. Ky propozim bie në kundërshtim edhe me jurisprudencën e Gjykatës Kushtetuese, e veçanërisht me konceptet e pavarësisë vetërregulluese dhe inovative të këtyre strukturave të cilat kanë pavarësi funksionale vendimarrëse dhe organizative.
Në këndvështrimin e KShH, ky nen duhet të mos ndryshohet, pasi do të kufizonte ndjeshëm autonominë e strukturave kushtetuese, siç janë Forcat e Armatosura, institucionet e arsimit të lartë apo përfaqësitë diplomatike. Të treja këto struktura janë të organizuara në formë të tillë që varen nga ministritë përgjegjëse, kryeministri, Presidenti i Republikës, etj. Futja në hierarkinë e administratës shtetërore do të kufizonte ndjeshëm dhe cenonte mbrojtjen kushtetuese të këtyre organeve.

Për sa i përket përfaqësive diplomatike, vlen të theksohet se marrëdhënia e punës e këtyre strukturave është e veçantë dhe rregullohet me ligj të veçantë, ku në themel qëndron përgatitja e specializuar që punonjësit me statusin e diplomatit kanë. Përfshirja e tyre në strukturën e administratës shtetërore do t’i kufizonte përfaqësive diplomatike edhe mënyrën e organizimit dhe funksionimit të tyre, duke i drejtuar llogaridhënien vetëm kundrejt ministrit të linjës dhe kryeministrit, dhe probabilisht, duke shmangur komunikimin dhe ndërlidhjen me institucionet e tjera, siç mund të përmendim Presidentin, etj. Ky ndryshim do të sillte një ndryshim thelbësor të strukturës përbërëse të shtetit, duke pasur parasysh se organet e propozuara për ndryshim, duke i bërë pjesë të administratës shtetërore, do t’u kufizohej pavarësia funksionale dhe qëllimi i organizimit dhe funksionimit të tyre.

Për më tepër, institucionet e arsimit të lartë publik funksionojnë dhe organizohen në bazë të Kushtetutës, Neni 57, ku paragrafi 7 i këtij neni parashikon se: “Autonomia e institucioneve të arsimit të lartë dhe liria akademike janë të garantuara me ligj.” Përfshirja e këtyre institucioneve në strukturën hierarkike të administratës shtetërore do të sillte kufizime të autonomisë dhe lirisë së tyre në organizimin dhe funksionimin.

Sa i përket përfshirjes së Forcave të Armatosura si pjesë e strukturës së këtij ligji, duhet të theksohet se Kushtetuta, në Nenin 168, parashikon se Forcat e Armatosura kryesohen nga Presidenti i Republikës si Komandant i Përgjithshëm i Forcave të Armatosura, dhe si i tillë Presidenti është një institucion i cili nuk është pjesë e pushtetit legjislativ apo ekzekutiv, por qëndron si mekanizëm sigurimi i pavarësisë së kësaj strukture kaq të rëndësishme dhe thelbësore për ekzistencën e shtetit shqiptar. Futja e Forcave të Armatosura si pjesë e administratës publike do të sillte cenim të integritetit dhe pavarësisë institucionale të kësaj strukture, ku organizimi dhe funksionimi i saj varet nga disa organe, duke përfshirë Presidentin, Kryeministrin, Ministrin e Mbrojtjes, Shefin e Shtabit të Përgjithshëm, Këshillin e Sigurimit Kombëtar, etj.

Në propozimin e bërë për Nenin 5, paragrafi 3, ku parashikohet se: “Ministria është përgjegjëse për hartimin e politikave në fushën përkatëse të përgjegjësisë shtetërore. Ministria kryen edhe të gjitha funksionet e tjera administrative brenda fushës përkatëse të përgjegjësisë shtetërore, përveç atyre që u ngarkohen shprehimisht në aktin e krijimit, institucioneve të varësisë dhe agjencive autonome”, ky propozim i jep qartësi jo vetëm literale, por edhe funksionale, fushës së përgjegjësisë së Ministrisë, e cila krijohet si organ kushtetues nga Kryeministri. Propozimi për ndryshimet në nenin 5 të ligjit sjell qartësi në fushën e përgjegjësisë së ministrisë, institucioneve të varësisë dhe agjencive autonome, ku propozimi i pikës 3 të nenit 5 bëhet më i qartë dhe shmang konfliktin e mundshëm apo shmangien e kompetencave nga institucionet e administratës shtetërore.

Do të propozohej që fjala e vetme e ndryshuar të ishte “Ministër” në vënd të “Ministria” duke qënë se organi publik i krijuar nga Kushtetuta është ministri dhe jo ministria.

Një çështje që do të ishte e udhës për ta sjellë në vëmendje është propozimi i Nenit 10/1 për shtimin e një dispozite në lidhje me krijimin, bashkimin, ndryshimet dhe shuarjen e institucioneve dhe agjencive. Kjo dispozitë do të ishte më e qartë nëse do të përcaktonte edhe mënyrën sesi do të bëheshin këto ndryshime, me çfarë lloj akti, duke qenë se në këtë nen parashikohen dy lloj institucionesh: ato të varësisë, që krijohen me akte nënligjore, dhe agjencitë autonome, që krijohen dhe mbyllen me ligj.

Përsa i përket propozimit për shfuqizimin e pikës 2 të nenit 11, e cila parashikon se: “Ministri mund t’ua delegojë autoritetin e tij funksionarëve politikë dhe nëpunësve të lartë civilë të ministrisë për plotësimin e detyrave funksionale,” është i nevojshëm dhe i kufizon ministrit të drejtën e delegimit të autoritetit të tij për detyrat funksionale, të cilat në parim janë të padelegueshme, duke qenë se, sipas Kushtetutës dhe legjislacionit, organi që krijon për ushtrimin e detyrave funksionale është ministri.

Një propozim për ndryshim që KShH vlerëson se duhet të shtrohet për një debat të gjerë ndërinstitucional dhe parlamentar është Neni i propozuar 14/1 “Drejtoritë me status të veçantë”, të cilat janë në varësi të ministrit dhe do të kishin pavarësi të shtuar funksionale dhe kompetenca, kjo që parimisht mbahet nga ministri apo sekretari i përgjithshëm. Një nga rreziqet që mund të sjellë ngritja e këtyre njësive do të lidhej me menaxhimin e buxhetit, të drejtën e lidhjes së kontratave, administrimin e pasurisë dhe autorizimin e pagesave, deri në një shumë të caktuar me autorizimin e ministrit. Kjo do t’i linte hapësirë njësive të ngritura me autorizim nga ministri të kryenin funksione të cilat nuk janë vetjake.

Nryshimet e propozuara për agjencitë autonome në ndryshimin tërësor të Nenit 10 qartësojnë funksionimin dhe ngritjen e tyre duke bërë të mundur rritjen e eficencës në organizimin dhe funksionimin e saj. Vlen të theksohet se çështje e cila do të sillte diskutim dhe ulte autonominë e tyre do të ishte mbikqyrja dhe llogaridhënia e tyre e cila propozohet të bëhet nga njesia përgjegjëse dhe vihet re një konfondim në dukje midis kompetencave të sekretarit të përgjithshëm dhe ministrit në mbikqyrje të veprimtarisë së agjencive autonome. Gjithashtu një problematikë tjetër ishte mbikqyrja e agjencive autonome dhe se propozimi i ri i vesh këtë kompetencë sekretarit të përgjithshëm dhe jo një organi mbikqyrës ku në përbërje ka disa antarë nga disa ministri. Vlen të theksohet se agjencitë autonome ngrihen me qëllim të ushtrimit të funksioneve të specializuara dhe strategjike gjë që ministritë apo institucionet e tjera nuk e kryejne dot të vetme në formën më eficente.

KShH propozon që dispozita të qartësohet me një pikë, e cila mirëpërcakton instrumentin mbikëqyrës dhe linjën e llogaridhënies së agjencive në formën e një organi kolegjial, siç aktualisht parashikohet. Paragrafi 6 e Nenit 10 e propozuar të hiqet dhe të zëvendësohet me paragrafi 4 të Nenit 10 të ligjit në fuqi, ku të shtohet togfjalshi: “sipas përcaktimeve në ligjin që krijon agjencinë” në fjali e fundit të nenit 4:
“4. Veprimtaria e një agjencie autonome mbikëqyret nga një ministër përgjegjës apo, në raste përjashtimore, nga Kryeministri, sipas përcaktimit në ligjin përkatës të krijimit. Në rast se veprimtaria e një agjencie autonome është në fushën e përgjegjësisë shtetërore të dy ose më shumë ministrive, ministri përgjegjës është ministri, nën përgjegjësinë e të cilit janë kryesisht funksionet e agjencisë autonome. Ministritë e tjera përfaqësohen në mënyrë proporcionale sipas përcaktimeve në ligjin që krijon agjencinë në strukturat drejtuese të agjencisë.”

Në këtë linjë, edhe paragrafi 2 i Nenit 15 i propozuar të mbetet i pandryshuar, pasi do të ishte në mospërputhje me kompetencat funksionale që Kushtetuta i ka veshur ministrit. Gjithashtu, paragrafi 4 i Nenit 15 do të rezultonte abuzues, pasi le vend për të emëruar një nënpunës, i cili nuk vjen nga shërbimi civil. Neni 15, paragrafi 4 i propozuar, parashikon se: “4. Sekretari i përgjithshëm zëvendësohet në rast mungese apo paaftësie afatshkurtër, nga njëri prej drejtorëve të përgjithshëm të ministrisë, i cili caktohet me urdhër të Ministrit.”
Ky paragraf do të linte vend për interpretim, sikundër paragrafi 3 në fuqi, i cili është i qartë dhe i paekuivok, duke i dhënë zë institutit të zëvendësimit të përkohshëm të ushtrimit të detyrës së nënpunësit më të lartë civil të një ministrie nga një nënpunës i cili është në nivel hierarkik më të ulët dhe në marrëdhënie të drejtpërdrejtë, përcaktim i cili është i nevojshëm në këtë rast.

Për sa i përket nenit 18, paragrafi 1 të propozuar, ndër të tjera, paragrafi 4 parashikon se: “Përjashtimisht, titullari i institucionit mund të vendosë me shkresë të mbajë dhe ushtrojë drejtpërdrejtë një lloj vendimmarrjeje të caktuar.” Ky paragraf bie ndesh me parimin e unitetit dhe të hierarkisë, si dhe me parimin e qartësisë në përcaktimin dhe shpërndarjen e përgjegjësive, pasi kjo përgjegjësi i takon organit epror të institucionit të pavarur. Duke u nisur nga fakti se ai është edhe organi fundor administrativ, i cili zgjidh një mosmarrëveshje, si në rastin e konfliktit të kompetencave të dy ministrave apo shmangies së ushtrimit të kompetencave, organi epror është Kryeministri. Ky propozim do të binte ndesh me ndryshimet e propozuara të Nenit 5, paragrafi 3.

Në propozimin e ri për agjencitë autonome shihet se, përveç ndryshimit të organizimit të brendshëm, nuk përcaktohet qartë organi mbikqyrës dhe përbërja e tij; agjencia mund të ketë drejtim monokratik ose kolegjial. Një çështje që duhet adresuar është edhe delegimi i kompetencave të organit. Neni i propozuar 20, paragrafi 3, parashikon se: “3. Organi drejtues i agjencisë autonome është, gjithashtu, përgjegjës për drejtimin administrativ të agjencisë. Në rastin e agjencive autonome të drejtuara nga një organ drejtues kolegjial, ai mund të vendosë t’ia delegojë drejtimin administrativ kryetarit të emëruar, një zëvendëskryetari të zgjedhur për këtë qëllim apo një nëpunësi civil të klasës drejtor i përgjithshëm apo drejtor, në përputhje me organizimin e agjencisë sipas pikës 1, të nenit 20/1 të këtij ligji.” E drejta jonë e brendshme e ndalon delegimin e kompetencave të organit kolegjial kundrejt një organi tjetër. Kjo pike e këtij neni është e pavlefshme e për pasojë duhet të mos çohet për propozim në parlament.

Për sa i përket Nenit 22 të propozuar dhe të ndryshuar në tërësi me titull “Parimet dhe përgjegjësia për mbikëqyrjen dhe llogaridhënien”, paragrafi 4 parashikon se: “3. Sekretari i përgjithshëm [Të ndryshohet me Ministri] cakton paraprakisht një strukturë administrative në aparatin e ministrisë si njësia përgjegjëse për mbikëqyrjen e çdo institucioni apo agjencie të sistemit ministror përkatës (në vijim ‘njësia përgjegjëse’), në përputhje me rregullat e organizimit të brendshëm. Njësia përgjegjëse është, si rregull, struktura e ngarkuar me hartimin e politikave që zbatohen nga institucioni i varësisë ose agjencia autonome, apo një njësi e krijuar posaçërisht për këtë qëllim. Sekretari i përgjithshëm prezumohet të jetë njësia përgjegjëse deri në caktimin e një njësie për këtë qëllim.”

Ky nen bie ndesh me Nenin 102, paragrafi 4 i Kushtetutës, ku parashikohet se: “4. Ministri, brenda drejtimeve kryesore të politikës së përgjithshme shtetërore, drejton nën përgjegjësinë e tij veprimtarinë që ka në kompetencë. Ministri, në zbatim të kompetencave të tij, nxjerr urdhra dhe udhëzime.” Në këtë kontekst, do të propozohej që fjala “Sekretari i përgjithshëm” të zëvendësohej me “Ministri”, si organi i vetëm që njeh Kushtetuta, i cili bën drejtimin e politikës së përgjithshme shtetërore dhe drejton veprimtarinë e ministrisë.

Përsa i përket propozimit të ndryshimit të Nenit 26 me titull “Justifikimi i Delegimit” që të zëvendësohet me “Delegimi”, propozimet e bëra do të dobësonin institutin e delegimit, duke mos e kufizuar delegimin në funksione të caktuara apo ofrimin e shërbimeve tek njësitë e qeverisjes vendore. Parashikimet e ligjit aktual mbi transferimin e fondeve të mjaftueshme për të kryer detyrat e deleguara dhe mbi mënyrën e delegimit janë të papërcaktuara. Neni i propozuar 26/1: “1. Përveçse kur ndalohet shprehimisht, kompetenca e dhënë sipas ligjit për të marrë një vendim, pavarësisht nga natyra e tij, mund t’i delegohet një zyrtari të caktuar brenda strukturës administrative në varësi të zyrtarit që delegon” është i paqartë dhe do të binte ndesh me frymën e Kushtetutës dhe Kodin e Procedurave Administrative, pasi rregullat dhe kompetencat e deleguara duhet të përcaktohen vetëm me ligj.
Gjithashtu, në propozimin e ri nuk është parashikuar justifikimi i delegimit të një funksioni, gjë që do të sillte problematika në mbajtjen e përgjegjësisë funksionale nga drejtuesit apo organet publike të veshura me atë kompetencë. Po ashtu, delegimi i kompetencave kundrejt institucioneve të vetëqeverisjes vendore shfuqizohet dhe nuk parashikohet në ligjin e ri, gjë që mundësisht mund të sillte një vakum ligjor.
Do të propozohej që draftuesi dhe legjislativi të pranonte dispozitën si më poshtë vijon:
Neni 26 ndryshohet si vijon:
“Neni 26
Delegimi
1. Përveçse kur ndalohet shprehimisht, [Të ndryshohet me togfjalshin Kur ligji e parashikon që kompetenca e dhënë sipas ligjit për të marrë një vendim, pavarësisht nga natyra e tij, mund t’i delegohet një zyrtari të caktuar brenda strukturës administrative në varësi të zyrtarit që delegon].
2. Delegimi bëhet me shkresë dhe bëhet publik me çdo formë të përshtatshme. Akti i delegimit përcakton të paktën llojin e vendimmarrjes apo vendimmarrjen konkrete që delegohet, zyrtarin të cilit i delegohet, kohëzgjatjen e delegimit dhe mënyrën e raportimit.
3. “Këshilli i Ministrave përcakton rregulla të detajuara për delegimin.” - Të hiqet pasi rregullat e delegimit janë të përcaktuara vetëm me Ligj dhe në Kodin e Procedurave Administrative Neni 22.
4. Delegimi, sipas këtij neni, nuk përfshin transferimin e përgjegjësisë për detyrën e deleguar.
5. Një detyrë administrative mund të delegohet në qoftë se plotësohen së bashku këto kushte:
a) realizimi i detyrës nga palët e treta justifikohet ekonomikisht;
b) delegimi nuk dëmton cilësinë e shërbimit publik që kryhet nëpërmjet delegimit;
c) delegimi nuk do të cenonte interesat publikë apo të drejtat e interesat e ligjshëm të personave, ndaj të cilëve ekziston detyrimi për shërbimin publik;
ç) delegimi nuk do të cenojë kryerjen e vazhdueshme dhe efektive të shërbimit publik të deleguar;
d) autoriteti delegues ka kapacitet të mjaftueshëm për të monitoruar dhe mbikëqyrur zbatimin e detyrave të deleguara.

Duke ju falenderuar për bashkëpunimin e deritanishëm!

Me konsideratë,
Komiteti Shqiptar i Helsinkit